深化干部人事制度改革的體制掣肘
　　王屹中國經(jīng)濟體制改革雜志社
　　談到儀征對“選官”制度的探索，江蘇省人民政府副秘書長于利中認為：“儀征的成功，很重要在于儀征市委班子、領(lǐng)導(dǎo)敢于做權(quán)力的自我剝奪者。”從各地正在鋪開的各類試點看，一些試點可持續(xù)性差，好的做法沒能堅持下來。為什么？問題恐怕也就在此。然而，這種主要靠領(lǐng)導(dǎo)個人素養(yǎng)推動的改革又能在多大的范圍、多深的層面推進呢？
　　從1982年廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制以來，我國干部人事制度改革取得了不少突破性進展，但選人用人上的不正之風(fēng)卻屢禁不止。黨政干部人選決定權(quán)掌握在少數(shù)人甚至個別人手中、選任方式變相成為任命制，仍是干部選拔制度改革的“瓶頸”問題。干部人事改革與政治改革要相適應(yīng)
　　北京大學(xué)電子政務(wù)研究院院長楊鳳春研究員認為，儀征的試驗是以公開選拔、公開推薦、公推直選為主要表現(xiàn)形式的政治體制改革，幫助我們在政治體制改革上往前邁了一步。在這方面，還可以往前走，比如，從公推小行政長官逐步向大行政長官選舉推進。
　　國家行政學(xué)院憲法學(xué)教授任進則指出，干部人事制度改革是開放式的，如果不和經(jīng)濟體制改革的深化相適應(yīng)、不和群眾政治參與的積極性相適應(yīng)，干部人事制度改革是不會走很遠的。
　　任進教授雖未進一步展開他的判斷，但其中的邏輯是不難辨析的。正像有學(xué)者分析的那樣，由于政府治理既涉及政府內(nèi)部事務(wù)的管理，又涉及社會公共事務(wù)的管理。對組織管理民主而言，它意味著組織中的多數(shù)員工通過直接或間接方式行使管理權(quán)；而從社會公共事務(wù)管理層面來說，民主則意味著多數(shù)國民通過直接或間接的方式行使管理權(quán)。前者是管理的民主，意味著政府組織內(nèi)部的成員有權(quán)并且可以通過一定的制度化渠道參與內(nèi)部管理；后者是政治的民主，意味著公民有權(quán)利并可以通過制度化的渠道參與政府組織對社會公共事務(wù)的管理。管理民主意味著組織成員的偏好和利益可以較大程度地滿足，它與政治民主間的邏輯困境可能就是：“內(nèi)部人”能否推動公共組織的目標和行為趨向公共利益，‘而管理民主是不可能自覺地走向政治民主。
　　如果因為“選官”制度只是在某個層面引入了“群眾參與”就一概而論地說它就是政治民主的體現(xiàn)，并因此不再推進政治民主，那么這種“選官”制度的改革終究也走不長遠。
　　聽取了儀征“選官”制度改革的情況后，中國經(jīng)濟體制改革研究會常務(wù)副會長石小敏先生不由得想起1987年的政治改革。那一年曾在各部委取消黨組，只有兩個部委保留。當時有個理論，就是部長都是黨委任命的，因此，被任命的機構(gòu)就不需要黨組了。但在選舉機構(gòu)則還需要黨組，比如人大、政協(xié)�，F(xiàn)在反思過去，是以前的做法做錯了呢？還是做早了呢？這些理論確實需要做社會主義理論研究和黨的理論研究的專家學(xué)者來探討。否則基層的試驗走到一定程度，就會遇到很多障礙，推進不下去。讓黨員群眾在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上發(fā)揮“主體”作用
　　干部的選任方式無疑是干部人事制度改革的重點。在實踐中，它又是一個難點性問題。儀征地干部人事制度改革打破了長期存在的人事權(quán)力過分集中和“暗箱操作”現(xiàn)象，有利于削弱人事腐敗、提高政府效率，但在群眾推薦制度中，“群眾”的范圍可能還不夠?qū)挿�，有的甚至只是一定范圍�?nèi)的公務(wù)員的問題。另外，給予一定級別的干部、人大代表、政協(xié)委員的提名權(quán)和測評權(quán)的權(quán)重過大，使基層群眾的聲音不夠強大。有可能導(dǎo)致當選領(lǐng)導(dǎo)在對“下”負責(zé)時，存在只對局部群眾負責(zé)的局限性。
　　當然，干部人事制度的改革不可能一蹴而就，它還受著一系列的制度約束，我們不能對一個頗具創(chuàng)新性的探索求全責(zé)備。比如2000年的《深化干部人事制度改革綱要》提出“對一些重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行跨地區(qū)、跨部門交流。逐步健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流的激勵機制和保障機制�！蹦敲�，對通過公推公選、公開推薦、公推直選選出的領(lǐng)導(dǎo)干部因組織需要而被交流時，新接任此崗位的交流人員是否需要經(jīng)過公推公選、公開推薦或公推直選程序呢？對這個問題的任何一種回答，都意味著對另一個制度的否定。儀征給出的選擇是“充分相信干部的素質(zhì)，服從于干部交流制度”�？h以下自下而上的監(jiān)督機制亟須建立
　　要保證領(lǐng)導(dǎo)干部對上向黨和國家負責(zé)，對下向百姓負責(zé)，就要使干部手中的權(quán)力成為負擔而不是樂趣。儀征創(chuàng)造了一個較好的政治生態(tài)環(huán)境，老百姓的權(quán)利意識逐漸覺醒。
　　中央編譯局當代馬克思主義研究所高新軍研究員指出，把合適的人放在合適的位置上，只是解決了一個入口的問題，在出口問題上，也需做打算，絕不能照搬過去一套。以往自上而下的監(jiān)督力是有邊界的，一般到縣一級，效率幾乎就殆盡了。這個時候怎么實現(xiàn)對干部的監(jiān)督，就面臨很嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，我們要更多地在縣和縣以下建立自下而上的監(jiān)督機制。
　　中國的改革很大程度上是協(xié)商民主和選舉民主的結(jié)合，黨委和政府是一種內(nèi)部分工，缺乏法律約束，只有靠法律約束選舉出來的人來協(xié)調(diào)他們間的關(guān)系。高新軍認為，通過行政渠道對官員進行監(jiān)督，來達到對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，可能將是中國實行黨政領(lǐng)導(dǎo)民主化的有效途徑。此外要將行政體制改革推向深入，還須從政務(wù)公開的核心——財政預(yù)算人手。區(qū)分選任制與委任制干部
　　由于我國的公務(wù)員制度沒有將政務(wù)和事務(wù)加以區(qū)分，導(dǎo)致一個認識誤區(qū)：任何職位都可以公推公選，參與的人越多越好。這實際上是泛化了公推公選的對象。在其他國家，政務(wù)官是通過選舉產(chǎn)生的，事務(wù)官則是考任的結(jié)果。