第一章　勞動就業(yè)體制改革
　　勞動就業(yè)體制改革是我國社會體制改革的重要內容，20世紀70年代以來的大規(guī)模社會經(jīng)濟變革都與勞動就業(yè)問題密切相關，勞動就業(yè)體制改革在很大程度上影響著社會經(jīng)濟變革的步伐。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的逐步確立，勞動就業(yè)從計劃配置為主轉向市場配置為主，這樣一種根本性的轉變波及勞動就業(yè)的各個方面，使勞動就業(yè)體制改革取得了很大成績，也面臨著嚴峻的考驗。改革開放30年，有必要回顧勞動就業(yè)體制改革的歷程，客觀評價改革取得的成績，認真總結改革的經(jīng)驗，明確未來發(fā)展的思路。
　　一、我國勞動就業(yè)體制改革歷程
　　我國勞動就業(yè)體制改革的路徑選擇是堅持市場化改革方向，逐步改變傳統(tǒng)的計劃型勞動就業(yè)體制，形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的市場型勞動就業(yè)體制。勞動就業(yè)體制改革進程受制于社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的確立過程，同時，由于勞動就業(yè)體制改革涉及面很廣，它又影響到我國經(jīng)濟社會體制改革的全局。大體上看，我國勞動就業(yè)體制改革經(jīng)歷了雙軌就業(yè)體制（1978-1992年）、市場導向改革（1992-2003年）和全面深化改革（2003年至今）三個階段。
　　（一）雙軌勞動就業(yè)體制階段
　　從1978年到1992年，我國對原有的計劃就業(yè)體制進行了改革，部分引入市場就業(yè)機制。市場就業(yè)機制首先在國有企業(yè)的新進職工中推行，原有職工仍然保留計劃經(jīng)濟時期統(tǒng)包統(tǒng)配的舊體制。同時，伴隨著多種經(jīng)濟形式和經(jīng)營方式的出現(xiàn)，民營經(jīng)濟發(fā)展，其職工就業(yè)基本上由市場配置。因此，這一階段的勞動力配置分為兩部分：一部分仍然是由國家行政控制，另一部分則由市場調節(jié)，勞動力配置實行雙軌運行體制。
　　1.對計劃就業(yè)體制的突破
　　從20世紀50年代末一直到改革開放之前，我國實行的是統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動就業(yè)制度，這種制度不僅使政府在就業(yè)問題上背上了沉重的包袱，越來越多的人等待政府的安置，更為重要的是，從實行這種制度以后，就業(yè)的路子越走越窄。1978-1981年間，大量新增勞動力出現(xiàn)，到1978年年底，每年進入勞動年齡的人口都在2100萬-2700萬人之間，而城鎮(zhèn)積累下來的待業(yè)青年多達530萬人，再加上大批知識青年返城，造成勞動力供求嚴重失調，我國城鎮(zhèn)面臨著空前的就業(yè)壓力。根據(jù)國家勞動總局的推測，從1980-1985年，城鎮(zhèn)企業(yè)需要就業(yè)的人數(shù)為3700萬人。原計劃經(jīng)濟體制在趕超戰(zhàn)略指導下經(jīng)濟結構偏向重工業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展吸收勞動力的能力相對較弱，面臨嚴重的就業(yè)壓力，過去采用的安置就業(yè)的手段已經(jīng)不能完全奏效，由國家“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動就業(yè)制度再也無力延續(xù)下去。為解決嚴重的城市失業(yè)問題和創(chuàng)造新的就業(yè)機會，中共中央在1980年和1981年分別舉行了兩次全國性的勞動工作會議。在1980年8月的全國勞動工作會議上，中央要求動員各行各業(yè)以及社會多方面力量解決就業(yè)問題，并在此會議上提出了“國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，勞動部門介紹就業(yè)，勞動者自己組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合”的“三結合”就業(yè)方針。主要做法是由過去主要依靠國有（全民所有制）單位安排就業(yè)轉變?yōu)閲�有、集體、個體共同發(fā)展，并通過私營經(jīng)濟和外商投資經(jīng)濟擴大就業(yè)；由過去主要依靠發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)吸收勞動力，轉變?yōu)橥ㄟ^發(fā)展勞動密集型的第三產(chǎn)業(yè)和消費品工業(yè)擴大就業(yè)；由過去單純依靠行政調配手段組織管理就業(yè)轉變?yōu)檫\用行政、經(jīng)濟和社會服務相結合的手段促進就業(yè)；由過去消極等待國家招工安置轉變?yōu)楣膭顒趧诱叻e極創(chuàng)業(yè)，其中一個創(chuàng)舉是依靠社會多方面力量和待業(yè)人員的積極性，興辦勞動就業(yè)服務企業(yè)，勞動力市場開始發(fā)育。“三結合”就業(yè)方針實質上是黨的十一屆三中全會提出的多種經(jīng)濟形式并存的經(jīng)濟政策在就業(yè)工作上的具體體現(xiàn)。這一就業(yè)方針的提出，突破了統(tǒng)一安置就業(yè)的計劃勞動制度，打破了由國家完全解決就業(yè)的舊體制，開始了我國的勞動就業(yè)體制改革。“三結合”就業(yè)方針在實踐中取得了很好的效果，在短時間內順利地度過了當時的就業(yè)高峰，解決了城鎮(zhèn)待業(yè)人員的就業(yè)安置問題，促進了就業(yè)渠道多元化格局的形成。我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率由1978年的5.3％下降到1980年的4.9％，1985年更是下降為1.8％。當然，我們也要看到這一改革措施在最初的幾年主要著力于擴大就業(yè)容量和緩解就業(yè)壓力，制度方面存在的一些重要問題還沒有涉及，對于整個傳統(tǒng)勞動就業(yè)體制來說，還只是一次局部性調整。
　　2.勞動合同制的推行
　　計劃經(jīng)濟體制下，政企不分，政府全面控制企業(yè)勞動就業(yè)和工資制度，企業(yè)沒有用工自主權，在職工收入分配上實行平均主義。這種安排抑制了企業(yè)職工的生產(chǎn)積極性。從1984年開始，隨著我國經(jīng)濟體制改革的重心由農(nóng)村轉向城市，搞活國有企業(yè)成為整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。搞活國有企業(yè)起步于擴大國有企業(yè)自主權，使國有企業(yè)獲得部分生產(chǎn)經(jīng)營決策權，打破固定工制度，實行勞動合同制度，使企業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)的需要適時增減員工。1986年7月，國務院頒布了有關實施勞動合同制度的四個暫行條例，包括《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，要求企業(yè)招工面向社會，公開招考，擇優(yōu)錄用，并對新招收的職工實行勞動合同制，以改變過去長期實行的終身就業(yè)體制。勞動合同制的實施，為企業(yè)擇優(yōu)錄用職工提供了前提，在新增工人中確立了勞動供求雙方的自主權，用工主體開始由國家向企業(yè)轉換。這四個條例的頒布和實施是勞動就業(yè)體制進一步改革的起點，也是我國勞動關系契約化的第一步。由此，勞動就業(yè)開始實行“兩個選擇”（后稱“雙向選擇”）�！皟蓚�選擇”的意思是：單位招人擇優(yōu)錄用，勞動者擇優(yōu)就業(yè)。在這種情況下，完全沿用固定工制的調配方法已不能解決勞動力進出企業(yè)的流動問題，需要新的途徑。1992年國務院又頒發(fā)了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經(jīng)營機制條例》，賦予企業(yè)用人自主權，國家不再下達用人計劃，企業(yè)用人的數(shù)量、條件、方式、招用時間完全由企業(yè)自主決定。企業(yè)的用工自主權得到進一步的落實，為勞動合同制的推行創(chuàng)造了條件。國有企業(yè)內部勞動合同制從試點到全面推開，在新增職工中打破了固定工制度，但是，勞動合同制在試行過程中采取的是雙軌式的改革方案，只在新招收的工人中實行勞動合同制，老職工仍舊保留固定工制度。
　　3.優(yōu)化勞動組合
　　在“三結合”就業(yè)方針實施的基礎上，為提高國有企業(yè)生產(chǎn)效率，20世紀80年代末到90年代初，勞動就業(yè)制度改革的重點轉向了“固定工”制度。由于傳統(tǒng)勞動就業(yè)體制的巨大慣性使國家在改革原有固定工制度時，采取了漸進的步驟，即：通過實行優(yōu)化勞動組合，在企業(yè)內部消
　　化部分富余人員。1988年，為了推進勞動合同制，搞活固定工制度，提高勞動效率，改善勞動管理，國有企業(yè)開始實施“優(yōu)化勞動組合”，根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的需要，在先進合理的編制定員的基礎上通過考試考核，擇優(yōu)上崗，對管理人員和工人分別進行聘用和組合，并簽訂上崗合同，以形成具有較高勞動效率的勞動組織。1990年《勞動部關于繼續(xù)做好優(yōu)化勞動組合試點工作的意見》，提出在國有企業(yè)實行優(yōu)化勞動組合來解決冗員問題，開始觸及傳統(tǒng)勞動就業(yè)體制中的固定工制度。1993年4月，國務院發(fā)布了《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，確定了“企業(yè)自行安置為主，社會幫助為輔，保障富余職工基本生活”的分流安置富余職工的原則。優(yōu)化勞動組合對改善企業(yè)經(jīng)營管理、調動職工積極性、增強企業(yè)活力起到了一定的作用，但是，當時包括失業(yè)保險制度在內的其他相關配套制度尚未完善，勞動力市場還未充分發(fā)育，職工缺乏對公開失業(yè)的心理承受能力，優(yōu)化勞動組合的作用具有很大的局限性。又由于優(yōu)化勞動組合后分流的富余職工仍采取企業(yè)內部消化的辦法，使企業(yè)經(jīng)營者在優(yōu)化勞動組合中面臨很大壓力，并未從根本上解決計劃經(jīng)濟體制下國有企業(yè)隱性失業(yè)的問題。
　　4.城鄉(xiāng)二元勞動就業(yè)體制的松動
　　隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立和發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟面貌發(fā)生了巨大變化，20世紀80年代以后，農(nóng)村富余勞動力越來越多，由于戶籍制度和城鎮(zhèn)用工制度的限制，農(nóng)村富余勞動力還不可能大規(guī)模流入城市，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)便成為吸納農(nóng)村富余勞動力的主要形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是由農(nóng)村的社隊企業(yè)發(fā)展起來的集體經(jīng)濟，主要從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)、飲食業(yè)和交通運輸業(yè)的生產(chǎn)和服務。1978-1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，成為轉移農(nóng)村富余勞動力的主要渠道。從1978年到1983年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增就業(yè)人員408萬人，到1988年年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值增至6500萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)達到9545萬人。1989年以后，由于受宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度轉緩，就業(yè)人數(shù)出現(xiàn)下降，農(nóng)村富余勞動力開始向城鎮(zhèn)轉移。城鎮(zhèn)戶籍制度等制約農(nóng)村勞動力轉移的因素開始有所松動。1984年10月，國務院發(fā)布的《國務院關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》規(guī)定，凡在集鎮(zhèn)務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力或在集鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)。這一戶籍制度方面的初步改革放寬了對農(nóng)村勞動力流動的行政限制。1985年1月，《中共中央、國務院關于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》明確提出要擴大城鄉(xiāng)經(jīng)濟交往，允許農(nóng)民進城開店設坊，興辦服務業(yè)，提供各種勞務。這些政策的出臺表明城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)體制開始松動，越來越多的農(nóng)村勞動力通過城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的流動，尋求到新的就業(yè)空間，農(nóng)村勞動力開始向城鎮(zhèn)轉移，我國農(nóng)村勞動力的就業(yè)結構開始發(fā)生明顯變化。勞動部門從20世紀90年代開始著手統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，1991年5月，勞動部、農(nóng)業(yè)部、國務院發(fā)展研究中心共同推動了“中國農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)試點項目”，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，促進農(nóng)村勞動力就業(yè)的途徑。