行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)是行政學(xué)和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的研究領(lǐng)域，它探討政府部門(mén)及非政府公共機(jī)構(gòu)的領(lǐng)
導(dǎo)者進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的規(guī)律、特點(diǎn)和藝術(shù)，以便應(yīng)用這些知識(shí)來(lái)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)能力，改善領(lǐng)導(dǎo)的有
效性，開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)潛能，培養(yǎng)強(qiáng)有力的公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者。
一、行政的概念
研究“行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)”的理論前提，是對(duì)“行政”或者“公共行政”的理解，這是一個(gè)難以用
一句話表述清楚的概念。因?yàn)樗�作為人�?lèi)社會(huì)一項(xiàng)重要的實(shí)踐活動(dòng)，總是處在歷史的發(fā)展和
變動(dòng)中。它活動(dòng)的范圍非常廣泛，活動(dòng)的形式、手段復(fù)雜多樣，對(duì)人們?nèi)粘Ｉ�活的影響也�?br /> 分深遠(yuǎn)，因之又勢(shì)必與社會(huì)中其他的實(shí)踐活動(dòng)產(chǎn)生復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。這就決定了要為公共行
政實(shí)踐活動(dòng)范圍找到清楚的界限，并用抽象的文字予以明確的定義，達(dá)成共識(shí)，是一件很
困難的事情。
亞當(dāng)·斯密曾提出了政府及公共行政人員應(yīng)
盡的三項(xiàng)職能：(1)保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯。(2)盡可能保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人
，使之不受社會(huì)上任何其他人的侵犯和壓迫。(3)建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及公共設(shè)施。
參見(jiàn)［英］亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因研究》，252頁(yè)，北京，商務(wù)印書(shū)
館，1974。
馬克思在《評(píng)“普魯士人”的“普魯士國(guó)王和社會(huì)改革”》一文中，則得出了行政是
國(guó)家的組織活動(dòng)的基本結(jié)論。
自行政學(xué)這一學(xué)科誕生以來(lái)，學(xué)者們對(duì)行政的概念有諸多表述，代表性的觀點(diǎn)有以下幾種。
威爾遜在《行政學(xué)之研究》一書(shū)中認(rèn)為，行政是一切國(guó)家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，是
行動(dòng)中的政府
，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)�普遍性事�?xiàng)方面的國(guó)家
活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的
執(zhí)行活動(dòng)。




古德諾在《政治與行政》一書(shū)中認(rèn)為，在所有的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功
能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能。政府的這兩種功能可以分別稱(chēng)作“政治
”與“行政”。
懷特在《行政學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)中認(rèn)為，行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的
一切運(yùn)作，即對(duì)其部屬所采取的指揮、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)。


古利克在《行政科學(xué)論文集》一書(shū)中認(rèn)為，從工作著眼，行政就是POSDCORB，即計(jì)劃、組織、人
事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算七種職能。


費(fèi)富納在《公共行政》一書(shū)中說(shuō)，行政就是一些人為完成政府任務(wù)所作的協(xié)調(diào)努力，是集體努力
與合作的藝術(shù)。


魏勞畢在《行政學(xué)原理》一書(shū)中認(rèn)為，行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)。


西蒙等人所著的《行政學(xué)原理》認(rèn)為，行政是為達(dá)到共同目的而合作的集體行動(dòng)。
二、公共行政的定義及內(nèi)涵
在近年來(lái)美國(guó)對(duì)公共行政的研究中，美國(guó)著名的公共行政學(xué)者斯蒂爾曼在其著作《公共行政
的序言：對(duì)主題和方向的一個(gè)追尋》一書(shū)中，檢視了六本較為重要的公共
行政教科書(shū)，發(fā)現(xiàn)這些教科書(shū)的作者對(duì)當(dāng)代公共行政的認(rèn)同仍然缺乏共識(shí)，以下便是他所列
舉的這些教科書(shū)中關(guān)于公共行政的定義：
(1)公共行政就是生產(chǎn)那些被計(jì)劃用來(lái)供應(yīng)公民消費(fèi)者（citizen consumers）需求的財(cái)貨和
服務(wù)。
(2)通常當(dāng)政府在做某件事情時(shí)，便是其員工采取實(shí)際行動(dòng)的時(shí)候。實(shí)際上就是這些員工
收集垃圾、檢驗(yàn)貨品、征收稅捐、開(kāi)立罰單以及從事其他數(shù)涉及“政府的工作”之行
動(dòng)——公共行政之行動(dòng)。
(3)傳統(tǒng)上，公共行政被認(rèn)為是政府實(shí)現(xiàn)目的的部分，它必須包含所有那些涉及實(shí)現(xiàn)民選
官員政策的活動(dòng)，以及一些與其政策發(fā)展有關(guān)的活動(dòng)，公共行政便是那些緊跟在最近選舉諾
言和選舉之夜歡呼后面的所有活動(dòng)。
(4)公共行政是：
1）在公共環(huán)境中一項(xiàng)合作性的團(tuán)隊(duì)努力。
2）包括所有三個(gè)部門(mén)——行政、立法、司法——以及它們彼此之間的關(guān)系。
3）在公共政策的形成中具有重要作用，因此乃是政治過(guò)程的一部分。
4）在某些方面，與私部門(mén)行政有顯著不同。
5）在為社群提供服務(wù)時(shí)，與許多私人團(tuán)體和個(gè)人有密切的合作關(guān)系。
(5)公共行政乃是運(yùn)用管理的、政治的和法律的理論及過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)立法、行政和司法等政府
部門(mén)的指令，以提供整體社會(huì)及其一些部分所需的管制與服務(wù)功能。
(6)公共行政乃是理論與實(shí)務(wù)的一種廣泛及模糊的組合，它的目的是促進(jìn)對(duì)政府及其與所
治理的社會(huì)之間的關(guān)系有一個(gè)更佳的理解，同時(shí)亦鼓勵(lì)公共政策更能回應(yīng)社會(huì)的需求。它期
望促進(jìn)一些符合效能、效率原則以及能夠?qū)崿F(xiàn)公民更深層之人性需求的管理實(shí)務(wù)。
從上述學(xué)者的定義中，斯蒂爾曼勾勒出公共行政的一般意義，包括下列幾個(gè)方面：
第一，政府的行政部門(mén)（當(dāng)然它在許多方面也與立法和司法部門(mén)有關(guān)）。
第二，公共政策的形成與執(zhí)行。
第三，它牽涉為了履行政府基本任務(wù)有關(guān)之人類(lèi)行為及合作性的人群努力等極廣泛的問(wèn)題
。
第四，在許多方面它是與私部門(mén)行政極為不同的領(lǐng)域，但也有與私部門(mén)行政重疊之處。
第五，關(guān)注于(公共)財(cái)貨與服務(wù)的生產(chǎn)。
第六，關(guān)注于理論與實(shí)務(wù)兩者。
應(yīng)該說(shuō)，斯蒂爾曼對(duì)公共行政基本內(nèi)涵的上述概括有一定的代表性，人們對(duì)這些基本內(nèi)涵的
理解是相同或相近的。例如臺(tái)灣著名行政學(xué)者張潤(rùn)書(shū)認(rèn)為，公共行政與政府或公共團(tuán)體的
一切活動(dòng)有關(guān)，不論是從政治的、管理的還是公共政策的觀點(diǎn)來(lái)看，都脫離不了政府的范圍，這也正是（公共）行政與企業(yè)管理的最大不同……（公
共）行政的含義歸納如下：（1）與公眾有關(guān)的事務(wù)，須由政府或公共團(tuán)體來(lái)處理。（2）
涉及政府部門(mén)的組織與人員。（3）政策的形成、執(zhí)行與評(píng)估。（4）運(yùn)用管理的方法以
完成政府機(jī)關(guān)的任務(wù)與使命。（5）以公法為基礎(chǔ)的管理藝術(shù)。參見(jiàn)吳瓊恩：《行政
學(xué)》，4～6頁(yè)，臺(tái)北，三民書(shū)局，1996。
以上便是人們對(duì)“公共行政”這一概念的理解。當(dāng)然，公共行政是在實(shí)踐中發(fā)展的，人
們對(duì)它的認(rèn)識(shí)也隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。國(guó)際上是這樣，國(guó)內(nèi)隨著改革的深入和開(kāi)放的擴(kuò)大
，也是這樣。比如，人們可以明顯地看到，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的公共行政有兩點(diǎn)最顯著的變化：一是
公共行政領(lǐng)域的擴(kuò)大；二是政府自身的改革。這些都對(duì)公共行政中的領(lǐng)導(dǎo)提出了新的要
求，或使一些領(lǐng)導(dǎo)者加入公共行政領(lǐng)導(dǎo)行列中來(lái)。
三、公共行政的變化
公共行政領(lǐng)域的擴(kuò)大，是說(shuō)自從公共行政成為政府處理一般社會(huì)問(wèn)題的主要工具以來(lái)
，新的社會(huì)問(wèn)題使政府的工作范圍不斷擴(kuò)展，實(shí)際工作者和學(xué)者們都明顯擴(kuò)大了公共行政的
領(lǐng)域。隨著技術(shù)的迅速傳播、人口的增長(zhǎng)和流動(dòng)變化、服務(wù)行業(yè)的興起、城市和交通
的發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng)、社會(huì)保障和醫(yī)療保健的普遍化、社會(huì)犯罪與治安問(wèn)題的凸顯、全
球市場(chǎng)一體化的趨勢(shì)等，公共行政在社會(huì)生活中的作用越來(lái)越重要。它滲透到社會(huì)生活的
各個(gè)方面，從搖籃到墳?zāi)�，科技含量不斷增加，領(lǐng)域日益擴(kuò)大。
政府自身的改革與上述變化相關(guān)，這就是公共行政主體的多元化。政府不能包攬一切社會(huì)
公共事務(wù)，政府要轉(zhuǎn)向更加民主的管理模式，因此政府改革成為當(dāng)代的潮流。這種改革盡管
名目、口號(hào)繁多，各國(guó)國(guó)情不盡相同，人們的理解也不盡一致，如“重塑政府”、“小政府、
大社會(huì)”、“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”、“企業(yè)家政府”、“網(wǎng)絡(luò)化政府”等，但大都是圍繞著政府轉(zhuǎn)變職能，理
順與市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)及自身內(nèi)部等方方面面的關(guān)系，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率進(jìn)行的。經(jīng)過(guò)改
革，政府權(quán)力下放、權(quán)力外移，雖然政府依然是公共行政最主要、最權(quán)威的主體，但一
些相應(yīng)的人民團(tuán)體、事業(yè)單位、社會(huì)中介組織也加入到公共行政的主體中來(lái)，管理社會(huì)公共
事務(wù)，成為公共部門(mén)。
從國(guó)際上看，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著行政權(quán)的擴(kuò)大，政府管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)各方面
事務(wù)的形式
也發(fā)生了重大變化。如政府直接投資辦企業(yè)，提供公共物品；直接開(kāi)辦公立學(xué)校，使更多的
平民子女接受?chē)?guó)民教育；授權(quán)委托其他社會(huì)組織形式，分擔(dān)部分社會(huì)事務(wù)管理責(zé)任等。因
而，具有原公共部門(mén)一部分內(nèi)在性質(zhì)的組織范圍明顯擴(kuò)大了。在廣義上，它也包括在所有制
形式上屬于國(guó)有的公營(yíng)企業(yè)、公立學(xué)校、公立醫(yī)院以及得到行政授權(quán)的機(jī)構(gòu)等。從目前我國(guó)
國(guó)內(nèi)的情況來(lái)看，國(guó)有大中型企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)在管理體制和自身要求等方面，與公共行政部門(mén)的
領(lǐng)
導(dǎo)有許多相同之處。但前者作為營(yíng)利性組織，與后者作為非營(yíng)利性組織又有許多不同的方面
，應(yīng)該屬于工商管理研究的范疇，所以不能作為本書(shū)研究的主題。但是這并不妨礙對(duì)二者
進(jìn)行比較研究，以達(dá)到相互借鑒的目的。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)其中任何一方的深入研究，都會(huì)加深對(duì)
另一方的認(rèn)識(shí)和理解。
四、公共行政的特質(zhì)


上述定義和公共行政的變化，使我們認(rèn)識(shí)到公共行政有其自身獨(dú)特的性質(zhì)。這些都是需要我們
認(rèn)真研究的問(wèn)題。公共行政的獨(dú)特性質(zhì)也就決定著公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)。我們認(rèn)為，公共
行政的獨(dú)特性質(zhì)是多方面的，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
1�惫�共行政與政治密不可分
公共行政總體上說(shuō)是國(guó)家的行政，即國(guó)家意志的貫徹執(zhí)行，
是整個(gè)國(guó)家活動(dòng)的一部分，它不同于私人的、個(gè)別人的管理。因此，公共行政的性質(zhì)必然與
整個(gè)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)相一致。公共行政組織官員的任命、公共政策的設(shè)計(jì)和方向等，都有著
政治上的考量；公共管理中首要的管理、實(shí)質(zhì)的管理，便是政治管理。所以，公共性絕不
意味著政治的淡化；相反，越具公共性，越說(shuō)明受到政治控制與影響的程度。
2�惫�共行政深受法律規(guī)章和規(guī)則程序的限制
公共部門(mén)及其管理活動(dòng)行使公共權(quán)力，
其合法性、合理性和應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任都是以法律為基礎(chǔ)的。因此，公共行政必須依照憲法
、法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)和規(guī)定，依照必要的程序來(lái)履行職責(zé)。只有這樣才能維護(hù)社會(huì)公
正和秩序，規(guī)范公共組織自身及其人員的行為，保護(hù)公民的合法權(quán)益。公共行政中的職責(zé)、
權(quán)限、政策、程序、服務(wù)對(duì)象等，都不能主觀任意改動(dòng)，公務(wù)人員的自由裁量權(quán)必須限制在
法定的范圍內(nèi)。
3�惫�共行政具有權(quán)威性和強(qiáng)制性
公共行政的主體是政府，政府是社會(huì)的權(quán)力中心，充當(dāng)
著社會(huì)公共利益代表的角色，掌握公共權(quán)力和國(guó)家機(jī)器，因此具有一般社會(huì)組織不具有的權(quán)
威性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性、排他性。所以公共行政具有的權(quán)威性和強(qiáng)制性的特質(zhì)，是一種以強(qiáng)
制力為后盾的公共管理活動(dòng)，這也是公共行政自身的任務(wù)所要求的。政府以外參與公共管理
的其他公共機(jī)構(gòu)和組織，也必須得到政府的支持和授權(quán)。而社會(huì)中的每一位成員都要服從政
府，不能像與企業(yè)打交道那樣“貨比三家”，因不滿(mǎn)意而隨意變更交易對(duì)象。
4�惫�共行政更注重于權(quán)力的制衡，西方稱(chēng)為“權(quán)威的割裂”（fragmentation of authority）
公共行政部門(mén)行使的公權(quán)力與具體工商部門(mén)等行使的私權(quán)力（或稱(chēng)協(xié)議權(quán)力）有著本
質(zhì)的不
同，前者是對(duì)全社會(huì)行使法律賦予的權(quán)力，后者的作用范圍僅限于本部門(mén)，不能到社會(huì)上“
發(fā)
號(hào)施令”。公權(quán)力在整個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中遠(yuǎn)比私權(quán)力重要，因此二者的權(quán)力結(jié)構(gòu)
截然不同。前者注重對(duì)權(quán)力的分割、制約，防止權(quán)力的專(zhuān)制、濫用；后者強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中統(tǒng)
一和高效率，以利于本組織的生存與競(jìng)爭(zhēng)。所以，公共行政部門(mén)雖然很注重層級(jí)節(jié)制的權(quán)威
（hierarchical authority），但許多公共組織除了要向其上級(jí)行政單位負(fù)責(zé)外，同時(shí)還要
考慮其服務(wù)對(duì)象、立法司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的要求，強(qiáng)調(diào)權(quán)力體系運(yùn)行機(jī)制中的相互制衡
，這集中體現(xiàn)了公共行政的“公共性”取向。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)發(fā)展越是民主，就越注重
權(quán)力的制衡，不允許有絕對(duì)的權(quán)力。西方國(guó)家則是強(qiáng)調(diào)政治權(quán)威的分立與制衡。
5�惫�共行政受到高度的公共監(jiān)督（public scrutiny）
這主要指公共組織及其活動(dòng)的公開(kāi)
透明性（visibility），其所作所為好像是玻璃缸里的金魚(yú)一樣，接受社會(huì)公眾、輿論及監(jiān)
察機(jī)關(guān)的檢察與監(jiān)督。許多國(guó)家都設(shè)有“陽(yáng)光法案”（sunshine laws）、政府采購(gòu)法、公
職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法等。公民對(duì)公共組織及其工作人員違法失職行為有權(quán)也有合法途徑進(jìn)
行申訴、檢舉和控告。
6�惫�共行政受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響較小
政府與市場(chǎng)是兩種不同的體制，前者
建立在政治權(quán)威的基礎(chǔ)上，后者建立在自由交換的基礎(chǔ)上。政府向全社會(huì)提供公共物品和服
務(wù)，統(tǒng)稱(chēng)為公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)
使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，也就是供給的共同性。非排他性是
指使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外，即個(gè)人消費(fèi)排他的效性。這些特點(diǎn)使得對(duì)公
共產(chǎn)品的消費(fèi)實(shí)行收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒(méi)有提供這些產(chǎn)品的積極性。加之公
共產(chǎn)品自身又具有規(guī)模性的要求，即只有達(dá)到一定的規(guī)模后才能體現(xiàn)應(yīng)有的效益，這就要
求有較強(qiáng)的投資能力，長(zhǎng)期地、持續(xù)地、不斷地投入，經(jīng)濟(jì)回報(bào)率卻很低、很慢，甚至沒(méi)有回
報(bào)，這
非私人和工商企業(yè)組織可以負(fù)擔(dān)。這樣一來(lái)，公共產(chǎn)品就只能是或主要是由政府提供。由于
政府是唯一的生產(chǎn)者，自然沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。
與公共產(chǎn)品對(duì)應(yīng)的私人商品，是具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的商品。人們不付費(fèi)，就不能參觀
私人花園門(mén)廊里的雕像，但法阻止那些不付費(fèi)的人們觀看城市中央廣場(chǎng)上的雕塑。全國(guó)性
的公共產(chǎn)品，諸如國(guó)防、治安、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、公共秩序、公共環(huán)境、公共設(shè)施等，使全國(guó)
受益；地方性的公共產(chǎn)品，如環(huán)保、鄉(xiāng)村公路等，使較小的地區(qū)受益。
7�惫�共行政的組織目標(biāo)相對(duì)抽象而不易衡量
公共組織的目標(biāo)是創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)公共利益，追
求的是社會(huì)公平與正義的至高上性，它要求公職人員盡到公共責(zé)任，為人民服務(wù)，為
納稅人服務(wù)，這就涉及一系列道德品質(zhì)和社會(huì)效益方面的抽象指標(biāo)，因而不易衡量。相對(duì)
而言，工商企業(yè)組織的目標(biāo)是市場(chǎng)份額和利潤(rùn)，以市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效益為取向，比較清楚和具體
，可以用數(shù)學(xué)的方法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。