序一 2016年3月我國(guó)《慈善法》頒布，對(duì)推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)、慈善信托事業(yè)發(fā)展有重要作用。為落實(shí)《慈善法》，有必要研究慈善事業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)。在世界各國(guó)中，英國(guó)先進(jìn)的慈善事業(yè)管理、經(jīng)驗(yàn)值得我們關(guān)注。 一 英國(guó)是現(xiàn)代信托發(fā)源地，管理慈善事業(yè)、慈善信托有很長(zhǎng)的歷史。依文獻(xiàn)，至少800多年前英國(guó)已有社會(huì)人士參與公益事業(yè)。隨著民間財(cái)富增加，英國(guó)公益性事業(yè)相應(yīng)增多。在早期慈善事業(yè)中，教會(huì)是最重要的慈善組織，它接受慈善財(cái)產(chǎn)，救濟(jì)貧民、開(kāi)展教育與醫(yī)療，對(duì)慈善事務(wù)享有管轄權(quán)。 1601年英國(guó)制定了世界上第一部慈善法律——《慈善用途法》（1601年）（The Statute of Charitable Uses 1601），這標(biāo)志著英國(guó)民間慈善活動(dòng)有了成文法規(guī)范，建立了公權(quán)力對(duì)私人財(cái)富的合法干預(yù)。歷經(jīng)幾百年實(shí)踐，英國(guó)擁有了較完善的制度與健全的管理體系。 英國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展到今天，慈善委員會(huì)的監(jiān)管作用功不可沒(méi)。最初，慈善委員會(huì)由地方政府以郡為單位組成，調(diào)查所在郡慈善財(cái)產(chǎn)使用，解決慈善財(cái)產(chǎn)被浪費(fèi)、侵占、挪用的問(wèn)題，減輕法院審理慈善案件的壓力。然而司法效率、慈善委員會(huì)監(jiān)管尺度不一等問(wèn)題推動(dòng)人們對(duì)慈善監(jiān)督的重視。 1835年一個(gè)調(diào)查委員會(huì)向英國(guó)議會(huì)建議，設(shè)立全國(guó)性、長(zhǎng)期性的委員會(huì)監(jiān)管全英慈善活動(dòng)。這一建議遭到強(qiáng)烈反對(duì)，被擱置近15年。1850年該調(diào)查委員會(huì)繼續(xù)建議設(shè)立全面監(jiān)管慈善組織的機(jī)構(gòu)，但又連續(xù)3年未獲議會(huì)通過(guò)。 1852年、1853年St. Cross醫(yī)院、Rochester教堂濫用慈善財(cái)產(chǎn)被媒體揭發(fā)、震驚全英�！洞壬菩磐蟹ā罚�1853年）決定成立全國(guó)性慈善委員會(huì)，對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。《慈善信托法》（1860年）授予慈善委員會(huì)對(duì)慈善信托的管理權(quán)，使它成為現(xiàn)代意義的慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 160多年來(lái)，慈善委員會(huì)的職責(zé)不斷變化。《受捐贈(zèng)學(xué)校法》（1869年）、《地方政府法》（1888年）、《鄉(xiāng)村教區(qū)行政團(tuán)體法》（1894年）減弱了慈善委員會(huì)的監(jiān)管權(quán)。進(jìn)入20世紀(jì)，慈善委員會(huì)因管理不當(dāng)、能力不足而受到民眾批評(píng)、政治責(zé)難，英國(guó)議會(huì)多次啟動(dòng)對(duì)慈善委員會(huì)的調(diào)查。 《慈善法》（1960年）頒布，確立了慈善委員會(huì)具有審核申請(qǐng)登記的組織是否為慈善組織、為慈善財(cái)產(chǎn)的管理提供咨詢或發(fā)布指令、適用近似原則變更慈善目的等權(quán)力。《慈善法》（1993年）進(jìn)一步明確慈善委員會(huì)職能，詳細(xì)列舉其對(duì)慈善組織具有登記、問(wèn)責(zé)、監(jiān)管、扶持、強(qiáng)制執(zhí)行五大職能。 2006年、2011年英國(guó)兩次修訂《慈善法》，明確慈善委員會(huì)是具有特殊獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)、對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，并確定機(jī)構(gòu)組成、人員配置、功能與權(quán)限等內(nèi)容，成為今天的模樣。 回顧歷史，可以得到的啟示是： 第一，慈善事業(yè)發(fā)展需要國(guó)家管理。慈善來(lái)自民間自發(fā)。當(dāng)內(nèi)心的仁慈施與外部且需要他人幫助時(shí)，代表正義、公平、穩(wěn)定且持續(xù)的國(guó)家強(qiáng)制干預(yù)成為慈善發(fā)展的保障。否則，慈善領(lǐng)域敗象環(huán)出，施予者心寒，受濟(jì)者失望，慈善之風(fēng)難以持續(xù)，還會(huì)影響社會(huì)安定。 第二，慈善管理的核心在于監(jiān)督。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，國(guó)家對(duì)慈善的管理側(cè)重于監(jiān)督，而非事無(wú)巨細(xì)的全方面干涉。通過(guò)監(jiān)督，鼓勵(lì)人們多做好事，防范與懲戒不肖之徒、不端之舉。 第三，慈善監(jiān)督的基礎(chǔ)是法治。每一次面臨慈善事業(yè)發(fā)展困境，英國(guó)通過(guò)完善制度，使慈善活動(dòng)當(dāng)事人提升信心、建立信賴，推動(dòng)慈善事業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展。 第四，慈善法治重視質(zhì)量、發(fā)揚(yáng)民主、避免隨意。英國(guó)的做法是，成立專門委員會(huì)，開(kāi)展調(diào)研、出具報(bào)告；立法機(jī)關(guān)展開(kāi)辯論，各方博弈、論證評(píng)估，構(gòu)建權(quán)利與義務(wù)平衡、運(yùn)行公平透明的良法善治。 二 英國(guó)《慈善法》（2011年）確定了慈善委員會(huì)的工作目標(biāo)：第一，公信力目標(biāo)，要提升公眾對(duì)慈善組織的信任與信心。第二，公益性目標(biāo)，要提升公眾對(duì)公益需求運(yùn)行的認(rèn)識(shí)與了解。第三，合規(guī)性目標(biāo)，促進(jìn)公益受托人對(duì)慈善組織的控制與管理中對(duì)法律責(zé)任的履行。第四，慈善資源目標(biāo)，促進(jìn)對(duì)慈善資源的有效利用。第五，問(wèn)責(zé)目標(biāo)，促使公益組織對(duì)捐贈(zèng)者、受益人、廣大社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。 為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，慈善委員會(huì)有六項(xiàng)職能：一是審核決定一個(gè)組織是否為慈善組織；二是鼓勵(lì)和促進(jìn)慈善組織更好地運(yùn)行；三是辨認(rèn)、調(diào)查慈善組織在運(yùn)行中的錯(cuò)誤行為或錯(cuò)誤管理，對(duì)其采取措施糾正、救濟(jì)、保護(hù)；四是根據(jù)公共慈善募捐的計(jì)劃，決定發(fā)放并管理公益性募捐執(zhí)照；五是獲取、評(píng)估和發(fā)布與慈善委員會(huì)職能及目標(biāo)相關(guān)的任何信息；六是為政府部門因?qū)嵤┪瘑T會(huì)目的及目標(biāo)提供信息、建議及提議。 慈善委員會(huì)的管理主要體現(xiàn)在注冊(cè)登記、日常監(jiān)管。在注冊(cè)登記方面，對(duì)慈善組織設(shè)立實(shí)行“過(guò)濾”，保障慈善資源優(yōu)化分配，將試圖渾水摸魚(yú)者拒之門外。在監(jiān)管方面，對(duì)數(shù)量眾多的慈善組織，“抓大放小”、突出重點(diǎn)、區(qū)別對(duì)待。通過(guò)年度報(bào)表、財(cái)務(wù)審計(jì)與檢查、外部監(jiān)督與自我監(jiān)督、公益募捐管理、實(shí)地訪問(wèn)、與慈善組織“面對(duì)面”交流與指導(dǎo)等方式實(shí)施管理。 慈善受托人是監(jiān)督的重點(diǎn)。慈善委員會(huì)監(jiān)督其依法合規(guī)履行職責(zé)、完善內(nèi)部治理、防范慈善財(cái)產(chǎn)濫用，由獨(dú)立審核員審核慈善賬目等內(nèi)容，以保障慈善財(cái)產(chǎn)的安全與獨(dú)立。 英國(guó)慈善組織有多種組織形式，依不同法律成立，具有不同的運(yùn)行特點(diǎn)，慈善委員會(huì)以計(jì)劃（scheme）、命令（order）或章程修改意見(jiàn)（constitutional amend�瞞ent）等開(kāi)展工作。它發(fā)布詳細(xì)的《英國(guó)慈善委員會(huì)指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），利用強(qiáng)制力的法規(guī)、提示性的履職說(shuō)明、服務(wù)性的宣傳指南，對(duì)慈善組織的類型選擇、設(shè)立與運(yùn)作（如受托人義務(wù)、組織宣傳、參與政治活動(dòng)、合法交易、風(fēng)險(xiǎn)管理）等事務(wù)加以規(guī)范。《指引》具有權(quán)威性、完備性、可操作性，任何公眾都能在慈善委員會(huì)網(wǎng)站查詢。 《指引》立足于完備的法律背景。英國(guó)慈善法是慈善法治的主體，信托制度居于核心地位，有關(guān)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓、繼承、稅收等制度是重要基礎(chǔ)與支撐。《指引》內(nèi)容廣泛，符合英國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的需要。 為管理好慈善事業(yè)，慈善委員會(huì)堅(jiān)持“服務(wù)”的理念，即在制度制定、宣傳、管理行為實(shí)施時(shí)，注意做好對(duì)慈善組織和社會(huì)公眾參與慈善活動(dòng)的服務(wù)工作。這一理念與管理方法充分體現(xiàn)在《指引》中，值得學(xué)習(xí)。 三 慈善，是社會(huì)財(cái)富向公共利益、社會(huì)利益轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，慈善組織握有重要權(quán)力。權(quán)力需要制約。慈善事業(yè)越發(fā)展，慈善財(cái)產(chǎn)數(shù)量越多，權(quán)力使用發(fā)生差錯(cuò)的概率越大，制度與管理的重要性不言而喻。 在我國(guó)，2001年《信托法》建立了公益信托制度；2016年《慈善法》規(guī)范了慈善和慈善信托制度。兩次立法表達(dá)的國(guó)家意志非常明確：通過(guò)完善制度，促進(jìn)公益慈善發(fā)展。大法既立，具體制度引人注目。 對(duì)關(guān)心慈善事業(yè)、慈善信托的讀者來(lái)說(shuō)，閱讀、使用中文版《指引》，可以如同從天空俯瞰森林一般地觀察英國(guó)原汁原味的慈善組織、慈善信托的管理框架；如同林間漫步一樣體味慈善事業(yè)的管理思路與技巧；如同采蘑菇似的查詢慈善和慈善信托運(yùn)作的細(xì)枝末節(jié)。《指引》讓人開(kāi)闊眼界、增長(zhǎng)知識(shí)，思考慈善與信托的文化內(nèi)涵。 2014年5月習(xí)近平對(duì)外國(guó)專家談到，不拒眾流，方為江海。任何一個(gè)民族、任何一個(gè)國(guó)家都需要學(xué)習(xí)別的民族、別的國(guó)家的優(yōu)秀文明成果。中國(guó)要永遠(yuǎn)做一個(gè)學(xué)習(xí)大國(guó)，不論發(fā)展到什么水平都虛心向世界各國(guó)人民學(xué)習(xí)，以更加開(kāi)放包容的姿態(tài)，加強(qiáng)同世界各國(guó)的互容、互鑒、互通，不斷把對(duì)外開(kāi)放提高到新的水平。 出版《指引》算是一個(gè)具體行動(dòng)吧。 四 譯者林少偉博士在英國(guó)留學(xué)多年，獲倫敦國(guó)王學(xué)院和愛(ài)丁堡大學(xué)法學(xué)碩士、法學(xué)博士學(xué)位。他具有非常扎實(shí)的英美普通法基礎(chǔ)，對(duì)衡平法有深入研究。少偉博士勤懇治學(xué)，回國(guó)后進(jìn)入特華博士后科研工作站，專注于信托制度研究。2016年6月在征得英國(guó)慈善委員會(huì)有關(guān)部門同意后，我請(qǐng)他全文翻譯《指引》。經(jīng)過(guò)半年時(shí)間，他獨(dú)立完成了此任務(wù)。 厚厚譯作，中譯本成書(shū)竟有百余萬(wàn)字！可見(jiàn)英國(guó)人規(guī)則意識(shí)之精，服務(wù)意識(shí)之濃，少偉博士努力之深！ 期待林少偉博士在學(xué)術(shù)上深入耕耘，有更多收獲。 五 2016年8月在北京，英國(guó)慈善委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)我申明，《指引》中文版應(yīng)該不具有英國(guó)慈善委員會(huì)認(rèn)定的法律效力。我說(shuō)，這一提示很重要，它將被鄭重告知所有讀者。 感謝譯者、法律出版社陳妮編輯、李瞻美編及其他編輯、審核專家們對(duì)中文版《指引》忠實(shí)于原文做出了富有成效的努力；感謝法律出版社財(cái)經(jīng)出版分社沈小英社長(zhǎng)為本書(shū)出版所付出的心血和奉獻(xiàn)。 我推薦中文版《指引》，希望它對(duì)世間慈心善行有所幫助。 我希望并相信，中國(guó)版慈善指引將與它比肩齊飛，帶給世間更多美好！ 高傳捷，原中國(guó)銀監(jiān)員會(huì)非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任，教授、博士后指導(dǎo)教師。 2017年5月15日