()()()第一章政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的興衰
——國際比較發(fā)展研究的視野本章作者顧昕，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究中心首席社會政策專家。
中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，這已經(jīng)成為當(dāng)今中國知識和政治精英的一個共識。然而，對于如何轉(zhuǎn)型，大家表面上有共識，但實(shí)際上卻沒有共識。表面性的共識就是大家都認(rèn)可市場機(jī)制應(yīng)該在資源配置上發(fā)揮“決定性作用”，而且這一共識已經(jīng)歷史性地載入了中共中央十八屆三中全會的決定之中。然而，在這一表面性的“共識”之下依然存在著巨大實(shí)質(zhì)性的爭議，即政府與市場的邊界究竟何在。換言之，一般認(rèn)為，市場機(jī)制對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著不可或缺的甚至是決定性的作用，但對政府(或行政機(jī)制)的作用是什么，則有很大的分歧。
這不僅僅是一個中國的實(shí)踐問題，同樣也是一個困擾著無數(shù)國際學(xué)者的學(xué)術(shù)性問題。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者諾思(Douglass
CNorth)寫道：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的一個基礎(chǔ),但國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”(North, 1981:20)。另一位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者福格爾(Robert
WFogel)在評論諾思的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)時寫道：“在諾思那里，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的地位是一個爭議頗大的問題，而這一問題又構(gòu)成了他理解國家與經(jīng)濟(jì)制度在經(jīng)濟(jì)增長過程中之作用的研究背景。盡管他承認(rèn)，國家的創(chuàng)立是經(jīng)濟(jì)增長基本的先決條件，但他也承認(rèn)，在多種情況下國家也是經(jīng)濟(jì)下滑的原因”(福格爾，2003：2930)。中國學(xué)者將此稱為“諾思悖論”。
眾多西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家尤其是公共選擇學(xué)派學(xué)者或新自由主義學(xué)者，都或多或少地把政府干預(yù)視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙力量。曾在世界銀行長期工作的美國著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊斯特利(William
Easterly)，在可能影響經(jīng)濟(jì)增長的各種因素當(dāng)中，甚至將政府干預(yù)形容為“頭號殺手”(Easterly,
2005)。鑒于政府的負(fù)面力量有可能如此之大，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森(Mancur
Olson)甚至將政府的性質(zhì)或類型視為關(guān)涉到國家興衰的首要制度性因素，提出只有“市場強(qiáng)化型政府”(marketaugmenting
government)才是促進(jìn)和維持經(jīng)濟(jì)繁榮的可靠保證(奧爾森，2005)。
盡管政府干預(yù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里是普遍遭到質(zhì)疑的，但不容否認(rèn)的是，在人類歷史的長河中，政府主導(dǎo)型發(fā)展的成功案例的確也不乏其例。早在19世紀(jì)，原本貧困落后的俄羅斯帝國和普魯士帝國通過實(shí)行“趕超戰(zhàn)略”實(shí)現(xiàn)了早期工業(yè)化，一舉躋身世界強(qiáng)權(quán)，成為所謂“后發(fā)型工業(yè)化”或“后發(fā)型發(fā)展”的典范(格申克龍，2012)。在20世紀(jì)中后期，東亞若干經(jīng)濟(jì)體，即日本和“亞洲四小龍”，成功地趕上了發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，被稱為“東亞奇跡”(世界銀行，1998)。與此同時，智利、以色列、愛爾蘭、土耳其等國家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上也取得了長足的進(jìn)步(Maman,
1998; Riain,
2000)。尤為重要的是，在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，中國大陸取得了持續(xù)30多年的“超常經(jīng)濟(jì)增長”(史正富，2013)。在這些國家和地區(qū)的發(fā)展進(jìn)程中，政府(或當(dāng)年的朝廷)所實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略看起來都扮演了極為耀眼的主導(dǎo)性角色。如何對此類現(xiàn)象給出理論解釋，毫無疑問是社會科學(xué)的一大挑戰(zhàn)。
〖1〗地方政府公司化研究〖1〗第一章政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的興衰——國際比較發(fā)展研究的視野面對現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，國際學(xué)術(shù)界，尤其是以政治學(xué)家或政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家為主的比較發(fā)展研究學(xué)界，自20世紀(jì)80年代起形成了一個名為“發(fā)展型政府”(the
developmental
state，又譯“發(fā)展型國家”)的理論思潮。值得說明的是，在本文以及在所有相關(guān)文獻(xiàn)中，“發(fā)展型國家”一詞中的“國家”，并非指在國際關(guān)系中“主權(quán)國家”意義上的“國家”（country），而是在社會科學(xué)文獻(xiàn)所論及的“國家與市場關(guān)系”和“國家與社會關(guān)系”意義上的“國家”，基本上可以同“政府”（包括各種由政府組建的組織，即公共部門）這個概念等同。首先，“發(fā)展型政府”概念的誕生緣于對日本、韓國和中國臺灣的研究。所謂“發(fā)展型政府”，意指一種特定的政府行為、政策和制度的總和，這樣的政府擁有一批具有強(qiáng)烈發(fā)展意愿的精英，他們超脫于社會力量或利益集團(tuán)的左右，有能力自主地制定高瞻遠(yuǎn)矚的發(fā)展戰(zhàn)略，并最終將有限的資源動員起來通過產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施推動了所管轄地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)成長。之后，在國際比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界，一大批學(xué)者將有關(guān)的思路從東北亞拓展到其他地區(qū)(Kohli,
2004；WooCumings, 1999)和其他歷史時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究(Weiss， Hobson,
1995)，從而使發(fā)展型政府學(xué)派發(fā)展壯大。從此，“發(fā)展型政府”這一標(biāo)簽不再專屬于東北亞經(jīng)濟(jì)體，而成為一種政府行為與制度模式的標(biāo)簽，可以適用于任何歷史時期所有或多或少采用過政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的國家與地區(qū)。
特別值得注意的是，即便是在日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰以及亞洲金融危機(jī)爆發(fā)的大背景下，“東亞奇跡”的光環(huán)暗淡下來，發(fā)展型政府理論也沒有停止發(fā)展的腳步。關(guān)于發(fā)展型政府的研究案例，已經(jīng)從東北亞擴(kuò)展東南亞(Doner,
Ritchie and Slater, 2005)，并進(jìn)一步擴(kuò)展到法國(Loriaux, 1998)、以色列(LeviFaur, 1998;
Breznitz, 2007)、愛爾蘭(Breznitz, 2007；Riain，2000, 2004)、俄羅斯(Dutkiewicz,
2009)、土耳其(Bayar, 1996)、印度(Chibber, 2003; Sinha, 2003)、巴西及其他拉丁美洲國家(Medeiros,
2011)、南非(Edigheji, 2010; Deen, 2011)、毛里求斯(Meisenhelder,
1997)、博茨瓦納以及其他非洲國家(Meyns, Musamba, 2010)等。這些研究志在勾畫出一種不同于新古典主義所倡導(dǎo)的市場導(dǎo)向型的發(fā)展模式，并基于后發(fā)型工業(yè)化國家和地區(qū)的政府主導(dǎo)型發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來挑戰(zhàn)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的共識(Amsden,
2001)。甚至有學(xué)者論證，在公認(rèn)與政府主導(dǎo)型發(fā)展模式最不搭界的美國，其實(shí)也存在著“隱形發(fā)展型政府”(Block,
2007)。同時，在這個大背景下，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書普遍不加提及的“美國學(xué)派”，也悄然重現(xiàn)學(xué)術(shù)界，而這一學(xué)派的核心觀點(diǎn)是，在國際競爭中政府通過實(shí)施保護(hù)主義的政策來主導(dǎo)資源的配置才是美國經(jīng)濟(jì)在19世紀(jì)崛起的真正秘訣(赫德森，2010)。通過保護(hù)主義來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策，在美國也有悠久的歷史，而幼稚產(chǎn)業(yè)論的鼻祖就是美國開國元勛之一、首任財政部長亞歷山大漢密爾頓(Bingham,
1998)。
“發(fā)展型政府”的論述在國際社會科學(xué)界，尤其是在比較發(fā)展學(xué)界和比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界，激起了不小的反響，在政治學(xué)界和社會學(xué)家當(dāng)中的追隨者眾多。但毫不奇怪，質(zhì)疑、反對和挑戰(zhàn)之聲也不絕于耳。一種反對的聲音主要來自受主流經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的學(xué)者，因?yàn)椤鞍l(fā)展型政府”與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所概括的“新古典政府”模型顯然不相吻合。“新古典政府”是一個只專注于為市場機(jī)制的正常運(yùn)行提供必要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府，其職能停留在制度建設(shè)、公共物品提供、外部性矯正等領(lǐng)域。由于發(fā)展型政府理論明確將新古典主義視為競爭對手，受主流經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的學(xué)者自然大多對發(fā)展型政府理論持否定態(tài)度。另一種質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的聲音來自政治學(xué)家和社會學(xué)家。這些聲音的音質(zhì)和音色十分雜亂，但共同點(diǎn)都質(zhì)疑發(fā)展型政府理論對政府的角色過于偏重甚至偏愛，而相對忽視了市場、社會乃至文化因素，以及這些因素與政府產(chǎn)生復(fù)雜互動而形成的各種各樣的制度結(jié)構(gòu)。對于這些質(zhì)疑者來說，強(qiáng)調(diào)政府重要固然不錯，但其重要作用是不是對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了正面和積極的效果，還需要進(jìn)一步研究。面對各種反對、質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的聲浪，發(fā)展型政府理論也出現(xiàn)了各種各樣的修正版，有些注重分析國家與市場、國家與社會關(guān)系的制度組合并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的多樣性(或資本主義的多樣性)，有些則強(qiáng)調(diào)發(fā)展型政府運(yùn)行的條件性或階段性并進(jìn)一步分析發(fā)展型政府在新歷史條件(如經(jīng)濟(jì)全球化)和新制度條件下(如政治民主化)下的衰落、調(diào)適、創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型(Weiss,
2000；朱天飚，2005)。
顯然，發(fā)展型政府理論與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的討論有關(guān)，也顯然與有關(guān)“中國模式”的爭論有關(guān)。然而，令人感到意外的是，在有關(guān)中國模式的爭論中(何迪、魯利玲，2012)，無論持何種立場的中國學(xué)者都極少提及甚至根本不提及“發(fā)展型政府理論”。尤其令人感到費(fèi)解的是，“中國模式”的弘揚(yáng)者極少提及這一理論，仿佛政府主導(dǎo)型發(fā)展模式是從天上掉落到神州大地，再進(jìn)入這批學(xué)者的腦海之中。中國學(xué)者關(guān)于發(fā)展型政府的中文文章，大多由從事公共管理和公共政策研究的學(xué)者所撰寫，散見在各種學(xué)術(shù)期刊上(參見郁建興、石德金，2008；趙自勇，2005；朱天飚,
2005)，基本上并未直接并有力地介入當(dāng)今中國學(xué)界有關(guān)“中國模式”或中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的爭論，其影響力很少擴(kuò)及一小部分高校公共管理學(xué)院的教師之外。發(fā)展型政府理論竟然在有關(guān)中國發(fā)展的大爭論中少露行蹤，這從一個側(cè)面反映出中國社會科學(xué)學(xué)界一向忽視、漠視甚至無視學(xué)術(shù)傳承性的“潛規(guī)則”。
特別值得注意的是，在有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的大討論中，林毅夫自2012年秋從世界銀行卸任回國以來所倡導(dǎo)的“新結(jié)構(gòu)主義發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)”(被其自己簡稱為“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”)，再次將政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是在推動產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展方面的作用，推上了中國公共政策議程的前沿。作為對發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中舊結(jié)構(gòu)主義和新自由主義潮流的超越，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)一方面堅(jiān)持競爭性市場體制是人類社會資源配置的最優(yōu)機(jī)制，另一方面認(rèn)為政府應(yīng)該超越新古典國家模型的限制，通過合理的產(chǎn)業(yè)政策積極推動產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，最終推動經(jīng)濟(jì)成長(林毅夫，2012a；2012b)。作為立志于引發(fā)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)之第三次浪潮的學(xué)術(shù)思想及其公共政策主張，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)自然引發(fā)了中國學(xué)界和輿論的關(guān)注。然而，再次令人感到困惑的是，盡管新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)有的內(nèi)容大多只不過是發(fā)展型政府理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)版，且發(fā)展型政府理論始終把產(chǎn)業(yè)政策視為政府主導(dǎo)型發(fā)展的核心政策工具，但無論是林毅夫本人、他的贊揚(yáng)者還是批判者，都對發(fā)展型政府理論以及與此相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策學(xué)術(shù)文獻(xiàn)甚少置喙。
毫無疑問，發(fā)展型政府是中國近三十多年來發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中不可分割的組成部分，也理應(yīng)被視為“中國模式”的組成部分之一。但由于對國際經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)國際學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的考察不足，中國學(xué)者(甚至在某種程度上也包括研究中國問題的海外學(xué)者)對涉及政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的諸多實(shí)質(zhì)性問題，既缺乏深入的理論探究，也缺乏在理論指導(dǎo)下的經(jīng)驗(yàn)研究。因此，無論是對新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)以及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的討論，還是對更加寬泛的“中國模式”的爭議，在很大程度上，只是停留在“要市場機(jī)制還是要政府干預(yù)”這類非左即右型意識形態(tài)之爭，而缺乏必備的學(xué)術(shù)性。
本書試圖填補(bǔ)這一學(xué)術(shù)空白，通過對有關(guān)發(fā)展型政府文獻(xiàn)的梳理，探究涉及政府主導(dǎo)型發(fā)展的若干實(shí)質(zhì)性問題，尤其是探究國家(或行政機(jī)制)與市場機(jī)制相互作用的多樣性，或者說探究奧爾森所謂“市場強(qiáng)化型政府”的制度與行為模式，從而促使有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的討論在比較發(fā)展研究的視野中得到學(xué)術(shù)性的升級。
一、發(fā)展型政府理論：新國家主義與政府主導(dǎo)型發(fā)展模式
發(fā)展型政府理論一開始只是一種解釋日本和東亞經(jīng)濟(jì)奇跡的學(xué)說，但后來其覆蓋范圍拓展，成為探索政府主導(dǎo)型發(fā)展的重要理論之一。這一理論潮流興起于日本經(jīng)濟(jì)如日中天的20世紀(jì)80年代。
1982年，美國學(xué)者查默斯約翰遜(Chalmers
Johnson)出版了他潛心十年撰寫的新著《通產(chǎn)省與日本奇跡：產(chǎn)業(yè)政策的成長(1925—1975)》(Johnson,
1982)，論證了日本政府通過產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施對日本奇跡的重大推進(jìn)作用。約翰遜早年曾以有關(guān)中國農(nóng)民民族主義的杰出研究而成名，并于1976年當(dāng)選美國人文與科學(xué)學(xué)院院士，一向被視為中國問題專家。然而，《通產(chǎn)省與日本奇跡》這本書不僅使他本人從中國問題專家轉(zhuǎn)型為日本問題專家，而且還一舉在國際比較發(fā)展學(xué)界催生了“發(fā)展型政府學(xué)派”。
接著，在1989年和1990年，美國學(xué)者愛麗絲阿姆斯登(Alice Amsden)和英國學(xué)者羅伯特韋德(Robert
Wade)先后出版了《亞洲新巨人：南韓與后發(fā)工業(yè)化》(Amsden, 1989)和《駕馭市場：經(jīng)濟(jì)理論與東亞工業(yè)化中政府的作用》(Wade,
1990)這兩本書，分別運(yùn)用韓國和中國臺灣的案例，論述了政府在市場機(jī)制之外構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推力的重要性�！秮喼扌戮奕恕泛汀恶{馭市場》共獲1992年美國政治科學(xué)學(xué)會政治經(jīng)濟(jì)學(xué)部最佳圖書獎；《駕馭市場》于2000年再版，呈現(xiàn)了學(xué)術(shù)影響力的持續(xù)性(Wade,
2000)�！锻óa(chǎn)省與日本奇跡》、《亞洲新巨人》和《駕馭市場》被學(xué)界普遍視為“發(fā)展型政府理論”的三大奠基作。
綜合上述三大奠基性文獻(xiàn)，發(fā)展型政府具有以下特征：①政府具有持續(xù)的發(fā)展意愿(developmental
orientation)，或者說政府以發(fā)展主義作為施政綱領(lǐng)，即以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和生產(chǎn)而不是收入分配和國民消費(fèi)作為國家行動的基本目標(biāo)；②政府具有很強(qiáng)的“國家自主性”(state
autonomy)，即與社會利益集團(tuán)保持一定的距離，選賢與能，聘用有才能、有操守的專業(yè)人士組成經(jīng)濟(jì)官僚機(jī)構(gòu)，獨(dú)立自主地制定出具有前瞻性的發(fā)展戰(zhàn)略；③合作式的政商關(guān)系，即政府與商界保持緊密的統(tǒng)合主義(或法團(tuán)主義)合作關(guān)系，制定并實(shí)施經(jīng)過精心選擇的產(chǎn)業(yè)政策；第四，國家與市場的相互依賴，即政府有能力、有渠道動員經(jīng)濟(jì)資源(例如信貸)并改變其配置方向，從而有效地落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策(nis,1991;
郁建興、石德金，2008)。
在發(fā)展型政府理論的文獻(xiàn)中，由高度專業(yè)化的技術(shù)官僚所組成的經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)是發(fā)展型政府的大腦，這些機(jī)構(gòu)有能力以高瞻遠(yuǎn)矚的眼光挑選出能夠引領(lǐng)國家與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，即所謂“挑選贏家”，并制定出相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。這一類具有強(qiáng)烈發(fā)展主義取向、充當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)航員角色的機(jī)構(gòu)，或約翰遜所稱的“導(dǎo)航組織”(pilot
organizations)，在日本，主要就是通商產(chǎn)業(yè)省(Johnson, 1982)；在韓國，主要是經(jīng)濟(jì)企劃院(Amsden,
1989)；在中國臺灣，主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(簡稱“經(jīng)建會”)(Wade, 19902000)。
在政府主導(dǎo)型發(fā)展模式中，金融是發(fā)展型政府的神經(jīng)，政府能夠掌控甚至直接擁有重要的金融機(jī)構(gòu)，從而可以通過優(yōu)惠信貸作為產(chǎn)業(yè)政策的主要施政工具(禹貞恩，2008:1316)。當(dāng)然，在很多情況下，政府也可以直接補(bǔ)貼相關(guān)產(chǎn)業(yè)，甚至是特定企業(yè)。信貸優(yōu)惠和直接補(bǔ)貼是政府產(chǎn)業(yè)政策的兩大工具，而產(chǎn)業(yè)政策的要旨就在于故意“把價格搞錯”(getting
the price wrong)，從而將有限的資源引導(dǎo)到能夠促進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)體長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之中。這種價格扭曲之所以并沒有像在其他國家那樣導(dǎo)致資源浪費(fèi)，原因在于政府同時對私人企業(yè)有約束作用，即對那些享受優(yōu)惠信貸或接受直接補(bǔ)貼的私人企業(yè)提出了嚴(yán)格的業(yè)績要求，并實(shí)施嚴(yán)格的績效管理，獎優(yōu)罰劣(Amsden,
1989)。
在不少東亞經(jīng)濟(jì)體中，尤其是在日本和韓國，大公司成為發(fā)展型政府的延伸，發(fā)展型政府一般透過大公司來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策。這些大公司有些是與政府關(guān)系密切的民營企業(yè)，有些則干脆就是國有企業(yè)。與此同時，無論政治體制中是否具有競爭性選舉的因素，發(fā)展型政府所嵌入的政治體制往往都帶有威權(quán)主義的色彩。盡管與裙帶資本主義(crony
capitalism)有些糾纏不清，但發(fā)展型政府的行動時常會超越裙帶利益，也獨(dú)立于利益集團(tuán)，即具有較強(qiáng)的國家自主性(禹貞恩，2008:1824)。
在發(fā)展型政府理論的核心，是一種超韋伯式官僚和官僚機(jī)構(gòu)的概念。馬克斯韋伯(Max
Weber)曾為官僚和官僚組織確立了如下的理想類型，即①管轄權(quán)限明確：由法律或法規(guī)加以規(guī)定，官僚們各司其職；②職位權(quán)威清晰：權(quán)威來自等級體系中的級別；③公私領(lǐng)域分開：為官僚組織履行職責(zé)與私人活動相分離；④依照規(guī)則辦事：官僚履行職責(zé)有章可循；⑤聽從上級指揮：服從是官僚組織中的美德；⑥資質(zhì)審查嚴(yán)格：官僚從業(yè)具有一定的要求，而官僚們均訓(xùn)練有素，能力卓著；⑦獲取固定薪酬：薪水和福利的發(fā)放規(guī)則與等級制度相適應(yīng)；⑧享有崇高地位：官僚在公共部門享有終身就業(yè)，并且即便是一般級別的公務(wù)員都享有一定的社會地位，高于私營部門的一般雇員(韋伯，2010:188120)。在韋伯看來，官僚和官僚機(jī)構(gòu)的理性化在西方社會得到了長足的發(fā)展，從而構(gòu)成了西方現(xiàn)代化的動力之一；相反，在東方社會，官僚和官僚機(jī)構(gòu)的理性化長期裹足不前，無論是在中國、印度，還是在日本和朝鮮，官僚們固然受到過最好的教育，但卻都缺乏行政管理能力，缺乏理性化的政策制定和實(shí)施能力，而官僚機(jī)構(gòu)以及整個官僚體系更多地受制于禮儀、倫理和意識形態(tài)(Weber,
1981:321414)。
在東亞研究者看來，韋伯基于普魯士帝國的經(jīng)驗(yàn)所提出的“官僚理性化”固然是一個開創(chuàng)性的學(xué)術(shù)概念，引領(lǐng)了比較政府研究的學(xué)術(shù)發(fā)展，但是他本人對于東方社會官僚和官僚組織的認(rèn)知卻有極大的偏差。與韋伯的看法相對，很多東方社會研究者認(rèn)為，官僚理性主義的傳統(tǒng)在東亞地區(qū)源遠(yuǎn)流長。日本、韓國、朝鮮和中國都有著悠久的文官政府傳統(tǒng)，均采取了儒家的治國方略，整個官僚體系由能力卓越的文官以及各種與之相匹配的制度性基礎(chǔ)設(shè)施組成。發(fā)展型政府在第二次世界大戰(zhàn)之后相繼出現(xiàn)在東亞經(jīng)濟(jì)體之中，恰恰就是古老文官傳統(tǒng)經(jīng)現(xiàn)代科學(xué)理性化而走向現(xiàn)代化的產(chǎn)物(Cumings,1999)。在追溯日本發(fā)展型政府的起源時，約翰遜直接聚焦于從明治維新時期形成的經(jīng)濟(jì)官僚。在他的筆下，日本在19世紀(jì)末從德國引入了君主立憲政體，同時建立了接近于韋伯所描述的官僚體系，由此在德川幕府時期享有崇高社會地位的武士階層轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政府的文官。無論是在第二次世界大戰(zhàn)前還是后，官僚體系對日本行使著真正的管理。當(dāng)戰(zhàn)后盟軍的占領(lǐng)基本上瓦解了財閥的政治力量之后，官僚對政治經(jīng)濟(jì)的掌控更是到了無以復(fù)加的程度。正是在這樣的歷史背景下，由全亞洲最好的、在世界上也屬于一流的大學(xué)培育出來日本經(jīng)濟(jì)官僚們，才能抵御被利益集團(tuán)俘獲的誘惑而免于大范圍的腐敗，并超越局部和短期利益考量的影響，以高瞻遠(yuǎn)矚的眼光制定并實(shí)施國家發(fā)展戰(zhàn)略(約翰遜，2010：3789)。這支“精英官僚隊(duì)伍”的職責(zé)，約翰遜寫道：“首先是識別和選擇需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策)；第二是識別和選擇促使選定產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的最佳方案(產(chǎn)業(yè)合理化政策)；第三是在指定的戰(zhàn)略部門中監(jiān)督競爭，以確保他們在經(jīng)濟(jì)上的正常運(yùn)行和效率”(約翰遜，2010：351)。
很顯然，在發(fā)展型政府理論家那里，東亞成功經(jīng)濟(jì)體的官僚機(jī)構(gòu)已經(jīng)超越了韋伯的官僚體系理想類型，其中的“精英官僚隊(duì)伍”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制定方面不僅近乎于全知全能，而且還近