引 言 
規(guī)管（regulation）一詞包含一系列廣泛監(jiān)督經(jīng)濟活動及其后 果的政策。規(guī)管政策涉及公司在特定市場的準入和退出、價格、 回報率和競爭模式;同樣也涉及生產(chǎn)產(chǎn)品的屬性、數(shù)量、生產(chǎn)方 式和生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的負外部性（如污染）。這些政策旨在限制 公司行為，并通常對經(jīng)濟和消費大眾施加高額成本。它們通過左 右投資和生產(chǎn)決策來影響經(jīng)濟發(fā)展。通過對生產(chǎn)過程加以限制并 強制公司內(nèi)部化一定成本，規(guī)管政策影響著美國公司在國內(nèi)和國 際市場的表現(xiàn)。鑒于規(guī)管的影響以及對美國經(jīng)濟表現(xiàn)日漸增長的 關(guān)注，近來很多對規(guī)管的研究探討了其經(jīng)濟效果以及其成本是否 合理。 
對于很多政治家和政策分析人士而言，規(guī)管多年來一直是其 研究的頭號問題。規(guī)管的批評者基于政策的“命令性和控制性” （command and control），批評其為所謂的“監(jiān)管定時炸彈”（regu- latory time bomb）和“社會工程”（social engineering），以尋求 激起美國民眾對大政府的一貫恐懼。這種恐懼很容易與市場加以 對比。市場則是推動個人選擇、企業(yè)家精神和生產(chǎn)效率的天然制 度。這種直接的對比帶有意識形態(tài)色彩，并可以被政治利用。不 幸的是，它們掩蓋了規(guī)管政策的一個重要事實。過去幾百年主要 的規(guī)管議題在大多數(shù)情況下，皆源于大眾因經(jīng)濟和社會變化產(chǎn)生 的威脅所激發(fā)的需求，而非統(tǒng)治精英階層或壟斷組織與國家間合 作的產(chǎn)物。這些要求并非被簡單地轉(zhuǎn)化為政策，而是與主流的政 治經(jīng)濟理論和行政原則相聯(lián)系。因此，規(guī)管變化通常都是以政策 變化和制度改革獨特結(jié)合的形式出現(xiàn)的。 
本書有三個廣泛的目標。第一個目標，也是主要的目標，在 于探尋規(guī)管政策的起源，檢討在進步時代、新政時期（New Deal）和當代 推動規(guī)管重大變遷的因素。這個目標是新穎的，因為與 很多當代規(guī)管研究形成鮮明對比的是，本書致力于研究廣義的政 策目標和國家—經(jīng)濟關(guān)系的形式。當代很多關(guān)于監(jiān)管政策的討論 幾乎只集中于成本和收益分析。規(guī)管的經(jīng)濟后果是值得學術(shù)界持 續(xù)關(guān)注的重要議題。然而，當試圖了解一項規(guī)管政策時，考察很 多當代規(guī)管狹窄研究范圍之外的東西，是有所裨益的。盡管每項 規(guī)管政策的目標均有確定的經(jīng)濟意義，但該目標通常延伸于一個 特定經(jīng)濟部門所面臨問題的技術(shù)特性之外。從1887年《州際商務(wù) 法》（Interstate Commerce Act）到當代監(jiān)管立法，規(guī)管一直是順 應(yīng)經(jīng)濟形勢變化和處理其后果的方法之一。所以，盡管1970年 《清潔空氣法》（Clean Air Act）的目的是將空氣污染降低到可接 受的程度，但該立法的支持者還試圖施加更嚴厲的公司責任，并 保護公眾免受先進工業(yè)化經(jīng)濟所帶來的更多有害副產(chǎn)品。于是， 這個更廣泛的目標就將環(huán)境立法與同時期其他旨在推動消費者保 護和防止工傷、職業(yè)病的規(guī)管議題結(jié)合起來。 
本書的主要目標也是特別的，因為其要求考察在一定時期內(nèi) 眾多的政策提議。規(guī)管研究通常集中于一項政策或者一系列相關(guān) 的政策。鑒于很多規(guī)管政策復(fù)雜的行政和技術(shù)屬性，這種集中在 很多方面是必要的。雖然個別政策的研究具備相當?shù)膬r值，但是 這種方法過于狹窄而不足以將規(guī)管舉措于歷史和社會背景中進行 定位，并且從廣義上講，其可能掩蓋公共行為的目標�？疾毂姸� 政策卻也有明顯的代價，即必須犧牲分析的深度以獲得更大的廣 度。然而，通過檢驗于一定時期內(nèi)所采取的一組政策，能夠從更 綜合的角度來思考規(guī)管，探尋政策的政治和經(jīng)濟維度以及規(guī)管的 延續(xù)性。 
本書的第二個目標是探尋制度進化和政策變化之間的相互作 用。在進步時代、新政時期和當代，新的規(guī)管政策和行政改革項 目在規(guī)管舉措中結(jié)合。獲選官員積極進行制度設(shè)計和再設(shè)計，以解決行政能力的欠缺，或滿足特定政治和技術(shù)性的執(zhí)行需求。同 時，關(guān)注政策創(chuàng)新和制度變化是至關(guān)重要的。政策是帶有目的性 的行為方式，而不僅僅是意圖的表達或目標的宣示。政策分析人 士必須注意一系列具有明確目的導向的政策執(zhí)行方式。由于監(jiān)管 立法通常含糊不清，政策一般是通過執(zhí)行加以界定的，因而對執(zhí) 行過程中所運用的行政工具和分析模式以及行政機構(gòu)與利益集團 間的關(guān)系，也應(yīng)當加以檢查。這些因素綜合在一起，將決定行政 機構(gòu)是否有能力執(zhí)行某種行動，及該行動是否與立法目的存在任 何聯(lián)系。 
行政能力并非停滯，其可以因為立法、資源分配和人事決定 而發(fā)生巨大變化，并且一直根據(jù)政策執(zhí)行的日常需求而進化。由 于執(zhí)行決定政策，因而行政能力的變化通常也會促進政策的平行 變化。行政機構(gòu)可通過獲得新的專業(yè)知識，或采取新的計劃和評 估措施來制定新政策或改進已有的實踐。被監(jiān)管團體或其他社會 利益可在執(zhí)行過程中發(fā)揮更大作用，或更加全面地參與到政策過 程之中，從而減少對行政機構(gòu)資源的需求。專業(yè)化及使利益集團 深入?yún)⑴c政策過程在很多監(jiān)管機構(gòu)中很常見，特別是在最近幾十 年。其結(jié)果是使“行為方式”得到改變:新的目標和優(yōu)先順序被 給予了更具體的表述。 
為探尋規(guī)管目的和政策與制度間的相互作用，本書集中于規(guī)管體制。規(guī)管體制是特定政策和制度歷史性的集合，其設(shè)定廣泛的目標，超越特定行業(yè)的具體問題。制度，因其為特定利益集團 參與政策制定與執(zhí)行提供了渠道，遂對于架構(gòu)規(guī)管政治及社會利 益、國家和經(jīng)濟參與者（如公司、工會）之間的關(guān)系起到主要作 用。規(guī)管變化通常為應(yīng)對經(jīng)濟變化及其附隨的不確定性而產(chǎn)生。 各團體希望保護或推動特定價值和利益而進行活動。它們要求對 國家和經(jīng)濟之間的關(guān)系進行調(diào)整，以補償這種變化。政府官員將 這些要求與主流的政治經(jīng)濟觀念和行政改革原則相聯(lián)系，因而形 成了新政策提議和制度變化的特殊結(jié)合。 
使用體制框架可以考察貫穿不同歷史時期的眾多政策和監(jiān)管 機構(gòu)。在接下來的幾章中，我將討論不同行政機構(gòu)的政策、政治 和行政慣例，這些行政機構(gòu)包括州際商務(wù)委員會（Interstate Commerce Commission）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會（Federal Trade Com- mission）、農(nóng)業(yè)部（Department of Agriculture）、全國勞資關(guān)系委 員會（National Labor Relations Board）、環(huán)境保護局（Environ- mental Protection Agency）和職業(yè)安全與健康管理局（Occupa- tional Safety and Health Administration）。集中研究這些從鐵路運 費監(jiān)管到工作場所致癌物監(jiān)管的行政機構(gòu)可涉及一些規(guī)管的重要 主題，采用歷史聚焦的方式則可以思考規(guī)管政策和行政機構(gòu)是如 何隨時代而變遷的。 
本書的第三個目標是探尋規(guī)管復(fù)雜性、制度設(shè)計和政治責任 之間的相互關(guān)系。貫穿下述時期，政策制定者尋求解決日益增加 的復(fù)雜性問題。規(guī)管焦點的變化，與機構(gòu)改革的措施相結(jié)合，推 進了官僚專業(yè)化。規(guī)管政策日漸由行政機構(gòu)中律師、社會科學家 和自然科學家之間的互動所塑造。而這些專家則自然而然地將其 各自專業(yè)領(lǐng)域中的模型和假設(shè)帶入政策設(shè)計和執(zhí)行過程之中。 
規(guī)管復(fù)雜性可阻礙對政策過程的積極參與。因此，最近數(shù)載， 已有一系列的行政改革被設(shè)計為強制行政作為和推動團體更大程 度的參與。其中一個例子是20世紀70年代的監(jiān)管立法，其強制 行政機構(gòu)遵循嚴格的執(zhí)行時間表，并允許公眾以起訴的方式強制 行政機構(gòu)執(zhí)行非任意性職能。擴展的規(guī)則制定過程則可為利益團體參加規(guī)管政策制定提供更多便利。盡管這些保證合規(guī)和團體參 與的嘗試值得贊賞，它們卻與規(guī)管復(fù)雜性在三個方面產(chǎn)生沖突。 
第一，強制行政作為的規(guī)定，通常要求行政機構(gòu)在沒有足夠 時間進行基礎(chǔ)研究和分析的情況下，解決高度復(fù)雜的規(guī)管問題， 比如污染控制。同時，行政訴訟導致法院進入規(guī)管決策過程，其 有時會強制行政機構(gòu)遵從沒有科學依據(jù)，或與其他政策目標相沖 突的法院判決。簡而言之，這些政治上的權(quán)宜之計，難以與復(fù)雜 的規(guī)管任務(wù)的執(zhí)行進行協(xié)調(diào)。第二，民主控制可因規(guī)管的復(fù)雜性 而變得困難。由于當代規(guī)管事務(wù)的復(fù)雜性，獲選官員通常欠缺進 行具體規(guī)管設(shè)計的專業(yè)知識，因而他們向監(jiān)管機構(gòu)進行重要授權(quán)， 并試圖通過排定時間表和履行期限的方式以約束授權(quán)的行使。專 業(yè)知識的欠缺不僅影響規(guī)管設(shè)計，同樣也影響國會成員監(jiān)督和評 估行政機構(gòu)決策的能力。第三，盡管存在一些改革，規(guī)管復(fù)雜性 依然會對公眾參與造成重大障礙。雖然公共利益團體可通過聘請 專業(yè)人士參加規(guī)管政策的討論來產(chǎn)生影響，但特定團體采取該策 略的能力取決于其可調(diào)動的資源。實際上，當代極具諷刺意味之 一的情況是:一些利益集團極力推動新監(jiān)管提議的通過并設(shè)計制 度使其參與程度最大化，卻往往缺乏利于有效參與的資源。 
本書探尋規(guī)管體制在三個大的歷史時期的變化:進步時代、 新政時期和20世紀60年代后期之后的時期。第一章總體概述規(guī) 管體制的變化及觀念、利益和制度間的相互作用。第二章和第三 章討論自1880年至1920年間所出現(xiàn)的規(guī)管體制。其中，第二章 探討19世紀后期的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對全國性規(guī)管的新需求，以及這些需 求在進步主義（Progressivism）的核心思想下，是如何被轉(zhuǎn)換為 一套政策和制度改革的方法。第三章則具體對監(jiān)管鐵路和公司行 為的體系進行分析。首先，由于鐵路行業(yè)的結(jié)構(gòu)使其免于市場競 爭，因而監(jiān)管目標是通過行政手段重設(shè)價格，以使其與市場相應(yīng) 價格大致相符。比較而言，反壟斷政策則是著力于重新激活市場， 監(jiān)管各種試圖創(chuàng)造和擴張壟斷權(quán)力，以減少競爭的公司行為。 
第四章和第五章討論新政時期設(shè)立的規(guī)管體制。第四章集中探討大蕭條和羅斯福的復(fù)興計劃。《全國工業(yè)復(fù)興法》（National Industrial Recovery Act）所采取的模式，吸收、利用了20世紀 20年代的社團主義（associationalism），卻也結(jié)合了行業(yè)自治和更 直接的國家干預(yù)，以形成類社團主義的監(jiān)管架構(gòu)。第五章則討論 該模式在農(nóng)業(yè)、勞資關(guān)系和工業(yè)金融領(lǐng)域的體現(xiàn)。 第六章和第七章討論于20世紀70年代創(chuàng)設(shè)的規(guī)管體制。 
第 六章探討此種規(guī)管體制的根源，包括當時流行的新左派學者對資 本主義的批判，對現(xiàn)存制度、監(jiān)管模式的相關(guān)評估，以及對解決 因當時工業(yè)對健康和環(huán)境造成損害的新監(jiān)管的需求。這些因素結(jié) 合在一起，形成了新規(guī)管體制的基本原則。第七章探討20世紀70 年代創(chuàng)建的兩個主要監(jiān)管機構(gòu):環(huán)境保護局和職業(yè)安全與健康管 理局。當時，監(jiān)管法規(guī)只能通過高度依賴科研及采取行業(yè)標準的 方式迫使企業(yè)承擔空前的合規(guī)成本，進而解決所監(jiān)管的復(fù)雜問題。 
第八章討論了過去30年所進行的監(jiān)管改革和去監(jiān)管化嘗試。 于該時期，為加強對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督，建立了行政審查程序。行 政審查程序所帶來的挑戰(zhàn)，使得多數(shù)監(jiān)管機構(gòu)不得不建立或加強 其內(nèi)部復(fù)查程序，并配置或擴充經(jīng)濟學人才。于是，經(jīng)濟學評判 標準逐漸被運用于政策合理性的評估上。于20世紀90年代，這 些措施被賦予了監(jiān)管再造（regulatory reinvention）的意義。在監(jiān) 管再造下，監(jiān)管機構(gòu)、政策及程序都被重新設(shè)計以增加靈活性、 減少合規(guī)成本并與“利益攸關(guān)者”（stakeholders）建立合作關(guān)系。 利益攸關(guān)者一詞被用于描述與規(guī)制利益相關(guān)的一眾主體———包括 被監(jiān)管者本身! 
第九章繼續(xù)我們對當代的探討，對經(jīng)濟全球化的影響進行研 究。過去的半個世紀見證了全球經(jīng)濟的不斷整合———它是全球經(jīng) 濟衰退和世紀大戰(zhàn)之后創(chuàng)建的全新國際貨幣與貿(mào)易體系的產(chǎn)物。 在最近數(shù)十年，全球整合加速，使得很多過去被嚴格理解為內(nèi)政 的監(jiān)管政策有效性在今天依賴于其他國家和跨國公司的行為。制 定新的全球監(jiān)管政策受到各國不同目標、不同國內(nèi)利益集團需求 和不同憲政制度的干擾。此外，盡管存在對新國際監(jiān)管政策的需求，但缺乏能夠強制執(zhí)行這些政策的國際機制依然是一個嚴重的 問題。 
過去30年的監(jiān)管提議均有一個共同的特點，即在指定政策過 程中大量依賴社會科學和自然科學的專業(yè)知識。這種依賴加速了 機構(gòu)專業(yè)化的進程;設(shè)立了政策計劃和評估人員的崗位;并在政 策制定過程中對社會科學和自然科學理論加以整合。由于其對政 治控制、公眾參與和政策目標穩(wěn)定性的影響，因而，盡管機構(gòu)專 業(yè)化產(chǎn)生了重要的益處，但它也引起了一些深切的顧慮。引入新 規(guī)則和新分析框架使其極易受到既定專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)某些核心假設(shè)變 化的影響。這些變化若一并被整合于政策制定過程中，將使政策 無法或難以與其立法授權(quán)相兼容。事實上，大眾政治的衰落可能 最終會是監(jiān)管制度建設(shè)所未能預(yù)料到的最重要的后果之一。我將 在結(jié)論中討論這些擔憂。