問題1：興辦托育機構相關規(guī)定
中共中央、國務院于2018年11月7日發(fā)布的《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（自2018年11月7日起實施，以下簡稱《學前教育深化意見》）實施以來，業(yè)內對民辦學前教育的發(fā)展方向存有疑慮，不少投資者開始轉向被認為是藍海的托育產業(yè)。原因如下：，托育可以為學前教育輸送生源，拉長了產業(yè)鏈；第二，托育服務不需要辦學許可證；第三，托育機構的主管部門為衛(wèi)健委，監(jiān)管相對寬松；第四，家長對托育的期望不高，行業(yè)門檻較低。一時之間，托育行業(yè)風起云涌、飛速發(fā)展。
托育產業(yè)的發(fā)展與民生息息相關，它真的可以自由地飛翔嗎？
當前，托育問題是社會經濟健康發(fā)展、民生持續(xù)改善過程中需要解決的重點、難點問題。但一方面社會對托育服務的需求量巨大；另一方面托育機構的服務質量普遍不高、相應的監(jiān)管措施不完善，急需明確托育機構的設置標準，出臺相關監(jiān)管措施。
為此，國務院辦公廳于2019年4月17日印發(fā)并于同日生效的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕15號，以下簡稱《指導意見》）�！吨笇б庖姟肥菄�家層面首個針對3歲以下嬰幼兒照護服務的指導意見，對嬰幼兒照護服務機構（以下簡稱托育機構）以及嬰幼兒照護服務（以下簡稱托育服務）業(yè)的發(fā)展與規(guī)范具有重要的指導意義。《指導意見》的主要內容及其對托育機構發(fā)展的影響如下。
一、《指導意見》的主要內容
（一）明確服務的范圍
《指導意見》明確嬰幼兒照護服務的對象是3歲以下嬰幼兒，與《幼兒園管理條例》規(guī)定的幼兒園招生對象為三周歲以上學齡前幼兒明確分開。
（二）基本原則
《指導意見》確定的基本原則：一是家庭為主，托育補充，明確兒童的監(jiān)護撫養(yǎng)是父母的法定責任和義務，嬰幼兒照護服務重點為家庭提供科學養(yǎng)育指導以及為照顧嬰幼兒有困難的家庭提供必要的服務；二是政策引導，普惠優(yōu)先，即優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構；三是安全健康，科學規(guī)范，強調國家限度地保護嬰幼兒的安全和健康，意味著國家對嬰幼兒照護服務機構提出了更高要求；四是屬地管理，分類指導，即嬰幼兒照護服務的各項監(jiān)管政策主要由地方政府制定。嬰幼照護服務機構既可以為營利性機構，也可以為非營利性機構。
（三）發(fā)展目標
《指導意見》提出了兩個階段的發(fā)展目標：到2020年的發(fā)展目標是初步建立嬰幼兒照護服務的政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系，使嬰幼兒照護服務機構的設立、運營以及政府對其的監(jiān)管有法可依；到2025年的發(fā)展目標是對嬰幼兒照護服務機構的服務水平提出更高要求，相關監(jiān)管措施更加完善。
（四）嬰幼兒照護服務設施建設
《指導意見》指出新建小區(qū)的嬰幼兒照護服務設施要與住宅同步驗收、同步交付使用；老城區(qū)和已建成居住區(qū)無嬰幼兒照護服務設施的，限期通過購置、置換、租賃等方式建設。明確小區(qū)嬰幼兒照護服務設施建設的標準和規(guī)范由住房城鄉(xiāng)建設部門制定。截至目前，一些省份已明確了具體的小區(qū)嬰幼兒照護服務設施建設標準。
例如，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳于2019年10月30日印發(fā)并于同日生效的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》（桂政辦發(fā)〔2019〕102號）規(guī)定：各市、縣（市、區(qū)）應按照標準和規(guī)范，在新建居住區(qū)按照每百戶不低于20平方米的標準規(guī)劃、建設嬰幼兒照護服務場地，建設的服務設施及安全配套設施，并與住宅同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。老城區(qū)和已建成居住區(qū)無嬰幼兒照護服務設施的，可按照每百戶不低于15平方米的標準通過購置、置換、租賃等方式建設。
根據(jù)《指導意見》的規(guī)定可以預期，嬰幼兒照護服務設施有望成為住宅小區(qū)的公建配套設施。
（五）設立嬰幼兒照護服務機構的程序
《指導意見》明確規(guī)定了社會力量舉辦的嬰幼兒照護服務機構采取備案登記制度，即非營利性嬰幼兒照護服務機構在所在地的縣級以上機構編制部門或民政部門注冊登記；營利性嬰幼兒照護服務機構在所在地的縣級以上市場監(jiān)管部門注冊登記完成后，再向當?shù)匦l(wèi)生健康部門備案，無須取得辦學許可證。嬰幼兒照護服務機構實行備案登記制度，是否會導致服務機構出現(xiàn)質量問題？國家衛(wèi)生健康委副主任于學軍在2019年5月10日國務院政策吹風會上明確表示，實行備案制是落實放管服改革的一項重要舉措。不進行行政許可不等于放松監(jiān)管；相反，這不僅要求行政部門的管理要到位，服務更要到位�！吨笇б庖姟访鞔_規(guī)定了多種監(jiān)管措施，包括地方政府負主要的安全監(jiān)管職責，17個部門和單位對嬰幼兒照護服務機構進行聯(lián)合監(jiān)管，實行從業(yè)人員職業(yè)資格準入制度，對虐童等行為零容忍、對相關個人和直接管理人員實行終身禁入，信息公示制度，質量評估制度等。
《指導意見》還明確國家對于嬰幼兒照護服務機構的建設提供多種保障，包括政策支持、用地保障、從業(yè)人員隊伍建設、信息支撐、社會支持五個方面。其中，對嬰幼兒照護服務設施和非營利性嬰幼兒照護服務機構建設用地，符合《劃撥用地目錄》的，可采取劃撥方式予以保障。
二、地方相關規(guī)定
國家層面的托育機構設置標準和監(jiān)管辦法雖尚未出臺，但是一些地方已經先于國家對托育機構的設置標準做出相應的管理規(guī)范，如上海的相關規(guī)定就非常具有參考意義。我們可以參照上海市已經出臺的托育機構設置標準和管理辦法。
上海市人民政府辦公廳于2018年4月28日印發(fā)并于2018年6月1日生效的《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》（滬府辦規(guī)〔2018〕12號，以下簡稱《上海市管理辦法》）和《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準（試行）》（以下簡稱《上海市設置標準》），對托育機構的選址要求、人員設置、班級規(guī)模、監(jiān)管措施等方面做出了規(guī)定，具體如下。
（一）選址要求
托育機構功能布局、建筑設計、設施設備等應當以保障安全為先，同時要滿足以下條件。
（1）避開可能發(fā)生地質災害和洪水等不安全地帶，避開加油站、醫(yī)院、污水處理站、公共娛樂場所等污染源或者不利于幼兒身心健康的場所。
（2）建筑要符合《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》的要求。
（3）幼兒生活用房不得設置于地下或半地下。
（4）建筑面積不得低于360m2（只招收本單位、本社區(qū)適齡幼兒且人數(shù)不超過25人的，建筑面積不低于200m2），且幼兒人均建筑面積不低于8m2。
（5）盡可能為幼兒提供戶外活動場所，面積不宜低于60m2，且做好防護措施。
（6）舉辦者租用場地的，租賃期限自申請開辦托育機構之日起不得少于3年。
（二）功能要求
托育機構的房屋建筑分幼兒活動用房、服務用房、附屬用房三部分。全日制、半日制托育機構的幼兒活動用房包括班級活動單元、綜合活動室等。計時制托育機構的幼兒活動用房包括生活區(qū)與游戲活動區(qū)。托育機構的服務用房包括保健觀察室、晨檢處、幼兒盥洗室（含淋浴功能）、洗滌消毒用房等。附屬用房則包括廚房（非自行加工膳食的則為配餐間）、儲藏室、教職工衛(wèi)生間等。
（三）供餐要求
自行加工膳食的全日制托育機構應設置不低于30m2的廚房，不自行加工膳食但提供午餐的全日制托育機構應設置不低于8m2的配餐間。若用餐人數(shù)超過50人，須執(zhí)行本市食品經營許可中關于幼托機構食堂的要求。半日制、計時制托育機構提供點心的，應設置不低于8m2的配餐間。
（四）衛(wèi)生、安全問題防范
3歲以下嬰幼兒入托前，應當在指定的醫(yī)療衛(wèi)生機構進行健康檢查，憑健康檢查合格證明方可入托。除此之外，托育機構應建立健康檢查制度，每日對入托的嬰幼兒進行晨檢和午檢。在衛(wèi)生保健人員的配置上，要求收托50人以下的至少配置一名兼職衛(wèi)生保健人員，收托50～100人的至少配置一名專職衛(wèi)生保健人員，收托100～140人的至少配置一名專職和一名兼職衛(wèi)生保健人員。托育機構還需要做好食物過敏幼兒的登記，食品留樣48小時，全日制托育機構每周應向家長公示幼兒食譜。
（五）班級規(guī)模
全日制或半日制托育機構每班只能招收24～26個月的幼兒15～20人，或者18～24個月的幼兒10～15人；計時制托育機構每班只能招收24～26個月的幼兒11～20人，或者18～24個月的幼兒5～10人。托育機構需根據(jù)幼兒人數(shù)和服務居住人口設置班級個數(shù)，全日制或半日制托育機構多設置7個班級，計時制托育機構多設置4個班級。
（六）人員設置
《上海市設置標準》對托育機構人員的設置要求較高，規(guī)定所有的托育機構從業(yè)人員須取得從業(yè)資格證書，上崗前需要接受培訓，上崗后也要定期培訓。托育機構的負責人須同時具有大專以上學歷、教師資格證和育嬰員四級及以上證書，從事學前教育管理工作6年及以上。育嬰員、保育員、財務管理人員、衛(wèi)生保健人員、保安員等須取得相應的學歷證書和職業(yè)資格證書。
除此之外，每班應當配備育嬰員和保育員（合稱保育人員），其中育嬰員不少于1名。2～3歲幼兒與保育人員的比例應不高于7∶1，18～24個月幼兒與保育人員的比例應不高于5∶1，18個月以下幼兒與保育人員的比例應不高于3∶1。托育機構應至少有1名保安員在崗。
（七）監(jiān)督管理
《上海市管理辦法》明確托育機構法定代表人和托育點舉辦者是機構安全和衛(wèi)生保健工作的責任人，并制定了多種監(jiān)管措施，包括市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級聯(lián)動的綜合監(jiān)管機制、日常檢查機制、歸口受理和分派機制、違法查處機制、誠信評價機制、行業(yè)自律機制、托育服務信息管理平臺監(jiān)管等。
《上海市管理辦法》還對托育機構的收費標準和財務管理進行了規(guī)定。托育服務收費標準雖由托育機構自行制定，但應向社會公示收費項目和標準以及退費辦法等，伙食費用應當專款專用，對中途退出托育機構的幼兒應提供代辦費使用明細賬目。在財務管理方面，托育機構應建立財務、會計和資產管理等制度，接受財政、審計、行業(yè)主管部門以及社會各方面的監(jiān)督檢查。
綜上所述，設立托育機構雖然不需要行政許可，但并不意味著托育機構不受監(jiān)管，托育機構同時受地方政府、17個部門和單位、社會公眾等方面的監(jiān)督約束。