一部完整的城市發(fā)展史，既是城市的文明進(jìn)步史，又是城市的災(zāi)害磨難史。在五千多年的城市發(fā)展進(jìn)程中，進(jìn)步與風(fēng)險(xiǎn)始終相伴，形影相隨，相互滲透，相互影響，共同鑄就了城市的輝煌。然而，在相當(dāng)長的一個(gè)歷史時(shí)期，人類對(duì)城市文明的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度。這種狀況隨著城市的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)的演化而開始改變，風(fēng)險(xiǎn)管理逐步進(jìn)入城市公共管理視野，城市風(fēng)險(xiǎn)管理的理論研究也隨之興起。城市風(fēng)險(xiǎn)管理作為一個(gè)新興研究領(lǐng)域，所涉及的基本問題有三個(gè)：為什么要進(jìn)行城市風(fēng)險(xiǎn)管理、城市風(fēng)險(xiǎn)管理管什么和如何進(jìn)行城市風(fēng)險(xiǎn)管理。
　　一、城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究的緣由
　�。ㄒ唬┏鞘酗L(fēng)險(xiǎn)源于城市的特殊地位
　　城市的特殊地位，表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是城市的歷史地位。城市歷來是最具吸引力的地方，目前我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億人。城市也是人類優(yōu)秀文化成果和社會(huì)主要財(cái)富集中的地方。隨著時(shí)代的發(fā)展，城市已經(jīng)成為“三流”中心，即人流、物流、信息流等高度集中的地方。同時(shí)，城市還是一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。從歷史上看，城市在其起始階段，大都因商而起，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。城市從無到有，從小到大，從簡單的物物相互交換，到復(fù)雜的國際貿(mào)易中心，無不與經(jīng)濟(jì)有關(guān)。城市形成的這種特殊背景，使得城市選址成為城市發(fā)展過程中一項(xiàng)頗為講究的工程，其間既要顧及客觀存在的自然條件，也要兼得市場需要的主觀因素。為了吸引更多的生產(chǎn)者和消費(fèi)者參與其中，城市大都建在有山有水、交通便利、生活舒適的地方。
　　然而，在這種看似講究的背后，也隱藏著一些影響城市正常運(yùn)作的不利因素。以自然災(zāi)害為例，我國有70%以上的城市受到各種自然災(zāi)害的威脅，其中，東南沿海地區(qū)城市，以及部分內(nèi)陸城市經(jīng)常遭受臺(tái)風(fēng)的侵襲；東北、西北、華北、西南、華南等地城市，不同程度地面臨干旱的威脅；全國各地也多次發(fā)生5級(jí)以上的破壞性地震。城市與鄉(xiāng)村不同，一旦發(fā)生災(zāi)害，通常會(huì)產(chǎn)生漣漪效應(yīng)，具有連鎖性反應(yīng)，導(dǎo)致城市秩序的紊亂。
　　二是城市的現(xiàn)實(shí)地位。中國的城市正處于歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期。有人將中國尚在經(jīng)歷的改革開放稱為一個(gè)歷史時(shí)代。這個(gè)時(shí)代的主要特征可以簡單地概括為兩個(gè)字，即“轉(zhuǎn)型”。這種轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)在從“計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)體制變化，而且體現(xiàn)在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到工業(yè)、從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市的社會(huì)體制變化。這樣的變化意味著中國從一個(gè)以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主的國家，過渡到一個(gè)以工業(yè)、城市和市民為主的國家。根據(jù)預(yù)測，10年之后，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在全國經(jīng)濟(jì)總量中的占比將會(huì)低于10%；2050年，中國的城市人口在全國人口總量中的占比將會(huì)超過70%。到那時(shí)，中國與世界許多國家一樣，將會(huì)面臨嚴(yán)重的新興系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（所謂新興系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，是指人類賴以生存的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、能源供應(yīng)系統(tǒng)、食品和水供應(yīng)系統(tǒng)、信息和通信系統(tǒng)等關(guān)乎人的生命安危的風(fēng)險(xiǎn)），將會(huì)受到與生命系統(tǒng)緊密相連的服務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的威脅。
　　由于現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)是以城市為中心的經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代的社會(huì)是以城市為中心的社會(huì)，城市已經(jīng)成為國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的主要載體，所以，新興系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)主要是城市所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，新興系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的威脅主要是對(duì)城市造成的威脅。從某種意義上說，關(guān)注當(dāng)今社會(huì)的國家風(fēng)險(xiǎn)，主要是關(guān)注城市風(fēng)險(xiǎn)；研究當(dāng)今社會(huì)的國家風(fēng)險(xiǎn)治理，主要是研究當(dāng)今社會(huì)的城市風(fēng)險(xiǎn)治理。
　　中國的城市風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)出現(xiàn)兩種特殊情況：第一，由于城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，導(dǎo)致原有的城市基礎(chǔ)設(shè)施難以承受。根據(jù)聯(lián)合國（U.nited Nations Development Programme，UNDP）組織的報(bào)道（2010），到2030年時(shí)，全球至少有61%的人口住進(jìn)城市，同時(shí)有20億人口住在貧民窟。在亞洲發(fā)展中國家，平均每天大約有12萬人口涌入城鎮(zhèn)。這樣一來，在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面，平均每天需要增加約2萬戶的住房需求，平均每天需要增建250公里的新公路，平均每天需要增加供應(yīng)600萬升的飲用水。這些因素使得未來的城市管理面臨著極大的挑戰(zhàn)。第二，由于自然環(huán)境遭受破壞、社會(huì)資源利用失當(dāng)、城市管理嚴(yán)重滯后等因素，導(dǎo)致城市面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)威脅顯得脆弱。根據(jù)“中國低碳生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略”的研究結(jié)果，到2050年，中國城鎮(zhèn)化水平將高達(dá)70%—75%。如果中國城市的規(guī)劃管理跟不上人口變化，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，城市承載居民財(cái)產(chǎn)與生命安全保障的能力將會(huì)變得十分脆弱。