《服務(wù)型政府及其建設(shè)路經(jīng)研究/南開公共管理研究叢書》主要涉及服務(wù)型政府的理論、地方服務(wù)型政府建設(shè)實踐及其評價，以及服務(wù)型政府建設(shè)的基本路徑等。全書共分為八章，分別論述了服務(wù)型政府及其建設(shè)的理論、服務(wù)型政府的機(jī)理解構(gòu)和功能、服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯及路徑選擇、服務(wù)型政府建設(shè)的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新、我國地方服務(wù)型政府建設(shè)和成效衡量、基本公共服務(wù)滿意度影響因素分析、服務(wù)型政府建設(shè)的制度供給、用機(jī)制拉動服務(wù)型政府建設(shè)等。
一、政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府的提出
自改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域社會主義市場化改革的發(fā)展，中國政府職能轉(zhuǎn)變被提上日程。早在1980年，改革開放的總設(shè)計師鄧小平就指出：“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情�！雹匐m然鄧小平在此批評的是官僚主義，但是也同時提出了政府職能轉(zhuǎn)變的問題。此后，政府職能轉(zhuǎn)變可以說貫穿行政管理體制改革近四十年的發(fā)展歷程。
政府職能的確立與其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)密切相關(guān)。中華人民共和國成立以來，中國政府職能大體經(jīng)歷了三個階段：一是計劃經(jīng)濟(jì)時期的政府職能配置階段。此階段適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)時代行政管理權(quán)高度集中的趨勢，政府職能以政治統(tǒng)治職能為中心。當(dāng)時的政府被稱為全能政府，其職能十分寬泛，幾乎涵蓋了社會生產(chǎn)生活的各個方面。二是走向市場經(jīng)濟(jì)的職能配置階段。此階段的政府職能以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。在改革開放初始階段，隨著政府工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，我國積極探尋經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變革。當(dāng)時的政府職能重在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心予以配置。三是公共供給適應(yīng)公共需求職能配置階段。此階段的政府職能以公共服務(wù)供給為中心。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，人民的物質(zhì)和文化生活水平得到了逐步提升。但是在效率優(yōu)先、兼顧公平的價值導(dǎo)向下，我國不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和人群之間收入差異被不斷拉大，而且在人民生活水平提高的同時，對于政府公共服務(wù)的需求也不斷增長。作為公共產(chǎn)品供給者的政府，理應(yīng)根據(jù)公共需求的發(fā)展變化調(diào)整和增加自身的公共供給。然而經(jīng)過改革開放二十多年的發(fā)展，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的導(dǎo)向下，社會公眾日益增長的公共服務(wù)需求沒有得到政府很好的回應(yīng)和滿足。正是在這一背景下，執(zhí)政黨和政府提出了服務(wù)型政府建設(shè)的任務(wù)和要求。
服務(wù)型政府的確立經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。2002年11月8日召開的黨的十六大將政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項，公共服務(wù)第一次與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理并列，成為轉(zhuǎn)型期我國政府的四項基本職能之一。2004年2月21日，時任國務(wù)院總理的溫家寶在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研究班上提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。2005年9月發(fā)表的《中國的社會主義民主政治建設(shè)》將“建設(shè)公共服務(wù)型政府”列為我國民主政治建設(shè)的一項重要內(nèi)容。十屆全國人大四次會議通過的《第十一個五年規(guī)劃綱要》，又把“加快建設(shè)服務(wù)型政府”、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為我國“十一五”時期行政管理體制改革的重要目標(biāo)。此后黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。黨的十八大則提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。至此，以人民滿意為取向的服務(wù)型政府建設(shè)成為我國行政改革與行政發(fā)展的核心價值和基本導(dǎo)向。
人民滿意的服務(wù)型政府要以人民滿意作為工作的出發(fā)點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的生活保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。
……
沈亞平，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授，哲學(xué)博士，博士生導(dǎo)師；教育部大學(xué)生文化素質(zhì)教育指導(dǎo)委員會委員，中國政治學(xué)會理事，天津市行政管理學(xué)會副會長。曾任教育部公共管理類學(xué)科專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會委員，南開大學(xué)教務(wù)處處長，南開大學(xué)高等教育研究所所長，南開大學(xué)教師發(fā)展中心主任。研究方向為行政改革與行政發(fā)展，主持國家社科基金重點(diǎn)項目《政府公共服務(wù)質(zhì)量評價體系研究》、教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃基金項目《用機(jī)制拉動服務(wù)型政府建設(shè)》、中紀(jì)委監(jiān)察部黨風(fēng)廉政理論研究專項基金項目《公共資源市場化配置與防治腐敗研究》等，代表作為《社會轉(zhuǎn)型與行政發(fā)展》《當(dāng)代西方公共行政》《轉(zhuǎn)型社會中的系統(tǒng)變革：中國行政發(fā)展三十年》《公共行政研究》《社會秩序及其轉(zhuǎn)型研究》等。
第一章 服務(wù)型政府及其建設(shè)的理論
第一節(jié) 關(guān)于服務(wù)型政府的闡析
一、服務(wù)型政府的概念與內(nèi)涵
一、服務(wù)型政府的要件與價值
三、服務(wù)型政府衡量的維度
第二節(jié) 服務(wù)型政府理論的源流
一、服務(wù)型政府理論的起源
一、服務(wù)型政府理論流變
三、現(xiàn)階段關(guān)于服務(wù)型政府觀點(diǎn)的探究
第三節(jié) 服務(wù)型政府建設(shè)的理論分析
一、政治學(xué)的視角
一、管理學(xué)的視角
三、經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角
第二章 服務(wù)型政府的建構(gòu)、功能和供給成效分析
第一節(jié) 公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織關(guān)系理論
演進(jìn)與建構(gòu)路向
一、政府與社會組織關(guān)系的理論演進(jìn)
二、互動嵌入：公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織關(guān)系的理想圖景
三、雙向嵌入型政府與社會組織關(guān)系建構(gòu)的現(xiàn)實困境
四、雙向嵌入型政府與社會組織關(guān)系的建構(gòu)
路向：基本策略的選擇
第二節(jié) 服務(wù)型政府的功能分析
一、從理念到實踐：服務(wù)型政府的發(fā)展脈絡(luò)
一、基于應(yīng)然與實然的二分：服務(wù)型政府的功能闡釋
二、實然與應(yīng)然的差距：服務(wù)型政府功能狀態(tài)偏差的原因剖析
四、追求服務(wù)型政府良好功能狀態(tài)的策略組合
第三節(jié) 基本公共服務(wù)的疆域及其供給的成效分析
一、基本公共服務(wù)均等化的提出
一、基本公共服務(wù)的疆域
二、中國政府基本公共服務(wù)供給的影響因素與成效分析
第三章 服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯及路徑選擇
第一節(jié) 服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯
一、問題的提出
一、服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)路：發(fā)展的階段性與連續(xù)性
二、服務(wù)型政府建設(shè)的特點(diǎn)：構(gòu)建的一致性與差異性
四、服務(wù)型政府建設(shè)的取向：供給的均等化與多元化
第二節(jié) 服務(wù)型政府建設(shè)的路徑選擇
一、服務(wù)型政府公共服務(wù)的供給體系
一、服務(wù)型政府績效評估體系的構(gòu)建
二、服務(wù)型政府建設(shè)問責(zé)體系的完善
四、服務(wù)型政府參與體系的健全
第四章 服務(wù)型政府建設(shè)的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新
第一節(jié) 服務(wù)型政府建設(shè)中社會管理創(chuàng)新研究
一、服務(wù)型政府建設(shè)需要社會治理創(chuàng)新
二、理念創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的前提
二、體制創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的保障
四、方式創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的途徑
第二節(jié) 以管家理論重塑政府購買公共服務(wù)的行為
一、理論基礎(chǔ)
一、基于委托一代理理論的政府購買公共服務(wù)的行為
一、用管家理論重塑政府購買公共服務(wù)的行為
第三節(jié) “大數(shù)據(jù)”時代政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)路徑研究
一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放理念的由來
……
第五章 我國地方服務(wù)型政府建設(shè)和成效衡量
第六章 基本公共服務(wù)滿意度影響因素分析
第七章 服務(wù)型政府建設(shè)的制度供給
第八章 用機(jī)制拉動服務(wù)型政府建設(shè)
參考文獻(xiàn)
后記
三、體制創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的保障
社會管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要社會管理理念的創(chuàng)新，也需要社會管理體制的創(chuàng)新。在管制型政府的社會管理中，政府是社會管理的唯一主體，政府體系之外的社會組織和公民個人均為被管理的對象。進(jìn)入21世紀(jì)以后，社會現(xiàn)象和社會事務(wù)越來越復(fù)雜，政府所處的各種環(huán)境變化越來越迅速，公眾對公共服務(wù)的需求也越來越具有多樣化。為了及時回應(yīng)公民的個性化需求并滿足公民的需要，服務(wù)型政府要超越以往的公共問題的解決只限于政府的獨(dú)白式話語的狀況，而將范圍廣泛、有豐富經(jīng)驗的社會主體加入進(jìn)來進(jìn)行協(xié)商、對話。①在現(xiàn)實生活中，任何一個組織在其正式邊界之內(nèi)都無法擁有全部關(guān)鍵資源，因此需要跨越邊界，與其他組織合作，以從外部獲得有用的知識和資源。所以服務(wù)型政府在現(xiàn)在和未來的社會管理實踐中，要改變過去的將政府作為唯一的主體的情況，實現(xiàn)管理主體從一元主體向多元主體的轉(zhuǎn)變，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制。
黨委是社會管理體制中執(zhí)政黨的代表，在該體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。這意味著黨委不負(fù)責(zé)具體的社會管理事務(wù)，而是發(fā)揮其在社會管理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證社會管理的正確方向。在社會管理系統(tǒng)中，黨委的主要職能是政治職能。這種職能的實質(zhì)是要求黨委為社會管理提出具有創(chuàng)新性的指導(dǎo)思想，同時組織、動員和鼓勵社會各種力量參與社會管理，并注重對各種治理力量的整合，同時利用其“橫向到邊，縱向到底”的組織體制充分發(fā)揮基層黨組織和黨員在社會管理中的作用，起到黨員的模范帶頭作用。
無論是管制型政府還是服務(wù)型政府，政府在社會管理中都扮演著重要的角色。這是由政府的職能決定的。任何國家的政府從其產(chǎn)生開始，就具有政治職能、管理職能和服務(wù)職能，只不過，在不同的社會形態(tài)和同一社會形態(tài)的不同發(fā)展階段，上述各項職能在政府職能體系中的地位和衍生速度不相一致。在當(dāng)代中國，以追求公共服務(wù)為己任的政府同時肩負(fù)著社會管理職能，特別是在社會利益關(guān)系復(fù)雜、社會矛盾日益突出的情況下，這種職能顯得尤為重要。在社會管理體系中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因為畢竟黨組織在社會管理中主要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的宏觀作用，大量的社會管理工作要經(jīng)由政府來完成。政府的社會管理要實現(xiàn)“職能取向的社會化”。首先，依據(jù)社會管理的需要，將政府的核心職責(zé)從管理人員和管理項目確定為整合、協(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造新的社會管理能力，從而為解決社會沖突和社會矛盾奠定堅實的能力基礎(chǔ)。其次，針對不同的社會管理事項尋找最好的“潛在伙伴”，政府要對這些“潛在伙伴”進(jìn)行開發(fā)和培養(yǎng)，為它們的發(fā)展提供空間和平臺，并在各種資源之間建立可信賴的溝通渠道，協(xié)調(diào)各種資源之間的活動并建立可信賴的關(guān)系。再次，配置社會管理的職能體系，凡是應(yīng)當(dāng)由政府管理的社會事務(wù)，都要設(shè)置相關(guān)的機(jī)構(gòu)，配置相關(guān)的權(quán)力和編制，防止社會管理的缺位、錯位現(xiàn)象，從而使政府成為具有綜合管理能力的社會管理主體。最后，在社會管理中，凡屬政府“不該管、管不好、管不了”的事務(wù)，政府就應(yīng)該從中退離出來，將其轉(zhuǎn)交給相關(guān)的組織來管理，從而防止政府社會管理的越位現(xiàn)象。
在現(xiàn)代社會治理體系中，社會組織不僅是被管理的對象，也應(yīng)是社會管理的主體。在此，社會組織是一個外延寬泛的稱謂，既包括人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，也包括民間組織。服務(wù)型政府是有限政府，有限政府傾向于還權(quán)于社會，強(qiáng)調(diào)管理職責(zé)的社會回歸。在社會管理中，社會組織可以彌補(bǔ)政府失靈。因此，服務(wù)型政府要使社會組織在社會管理中發(fā)揮更多的作用。但是與服務(wù)型政府相適應(yīng)的社會組織是“現(xiàn)代社會組織”，從其現(xiàn)有的狀況來看，還不能適應(yīng)服務(wù)型政府社會管理的要求，因此需要進(jìn)行改革與創(chuàng)新。
首先，社會組織與以往相比要更加成熟化。社會組織在服務(wù)型政府的社會管理中承擔(dān)著越來越多的職能，這就要求社會組織自身運(yùn)轉(zhuǎn)良好并能動員更多的資源。社會組織應(yīng)不斷完善內(nèi)部的治理體制和內(nèi)部人員的管理并提高自己的公信力，從而提高自己的社會管理的能力。其次，社會組織與以往相比應(yīng)更加自主化，從而使社會組織能夠真正成為“第三種權(quán)力”。為達(dá)此目的，社會組織要增強(qiáng)自主能力，逐步擺脫對政府行政上的依賴性和資源上的依賴性，成為一個相對獨(dú)立的社會自治主體和管理主體。
……
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