構(gòu)建0~3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)體系政策建議及若干思考

　　構(gòu)建一個(gè)良好的服務(wù)體系，至少應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：一是創(chuàng)建良好的政策環(huán)境，包括法律政策框架、部門(mén)間協(xié)調(diào)合作，以及經(jīng)費(fèi)投入效益和公平性等；二是服務(wù)的廣泛實(shí)施，包括覆蓋范圍、公平程度等；三是監(jiān)測(cè)與質(zhì)量保障，包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)標(biāo)情況等。因此，嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)體系的構(gòu)建也應(yīng)該大體從這幾方面入手。

　　1．完善相關(guān)政策法規(guī)，明確主管部門(mén)責(zé)任，理順部門(mén)間關(guān)系

　　由于目前國(guó)家層面在嬰幼兒早期發(fā)展方面尚缺乏可操作性政策與法規(guī)，使得地方政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門(mén)職能、市場(chǎng)監(jiān)管、資金投入、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面長(zhǎng)期處于無(wú)法可依、無(wú)據(jù)可循的“尷尬”狀況。雖然部分地區(qū)出臺(tái)了明確各部門(mén)工作目標(biāo)和工作任務(wù)的相關(guān)政策文件，但仍缺乏具體實(shí)施細(xì)則，以及具體保障機(jī)制。例如，由誰(shuí)統(tǒng)籌、誰(shuí)來(lái)計(jì)劃、如何合作、具體做法，早期教育的內(nèi)容和形式是什么、誰(shuí)來(lái)督查與評(píng)估，人員與經(jīng)費(fèi)保障如何解決，等等。這些問(wèn)題不解決，已確定的目標(biāo)與任務(wù)難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，建議盡快出臺(tái)相關(guān)工作條例，以法規(guī)形式明確相關(guān)職能邊界，明確主管部門(mén)的法律地位，既要糾正各種不作為，也要克服各種亂作為，加強(qiáng)部門(mén)間溝通交流與信息互通共享，推動(dòng)?jì)胗變涸缙诎l(fā)展工作依法開(kāi)展。與此同時(shí)，構(gòu)建部門(mén)間相互協(xié)調(diào)配合的管理格局，建立合理有效的審批機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)利和職能統(tǒng)一、財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一、審批和監(jiān)管統(tǒng)一，切實(shí)把部門(mén)責(zé)任落實(shí)到位。

　　應(yīng)盡快明確中央層面嬰幼兒早期發(fā)展工作的主管部門(mén)。從調(diào)研情況來(lái)看，此項(xiàng)工作涉及部門(mén)雖多，但最核心的部門(mén)無(wú)外乎教育、衛(wèi)生、人口計(jì)生、婦聯(lián)四家或教育、衛(wèi)生計(jì)生、婦聯(lián)三家。綜合考慮部門(mén)的專業(yè)資源優(yōu)勢(shì)和行政執(zhí)行能力，中央層面的主管部門(mén)可進(jìn)一步集中到教育部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委 。無(wú)論是教育部牽頭還是國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委牽頭，都必須履行好其主管職能，發(fā)揮好牽頭作用（管什么、怎么管），做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，探索有效的方式方法和政策措施。鑒于國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委的多個(gè)司局均涉及嬰幼兒早期發(fā)展工作，下一步應(yīng)首先在委內(nèi)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)整合�？紤]到教育部2012年12月起已在全國(guó)14個(gè)地區(qū)開(kāi)展嬰幼兒早期教育試點(diǎn)工作，建議在總結(jié)第一階段試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，允許試點(diǎn)地區(qū)尊重傳統(tǒng)、因地制宜選擇牽頭部門(mén)，探索政府主導(dǎo)、非教育部門(mén)牽頭開(kāi)展試點(diǎn)工作。

　　此外，還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)科學(xué)研究，科學(xué)編制嬰幼兒早期發(fā)展指南，以及規(guī)范服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的資質(zhì)要求、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)等。當(dāng)前嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員資質(zhì)要求不統(tǒng)一、無(wú)資質(zhì)上崗現(xiàn)象較為突出等問(wèn)題，應(yīng)盡快制定出臺(tái)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入（設(shè)置）、從業(yè)人員管理、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等方面的管理制度和措施；同時(shí)，健全完善從業(yè)資格證書(shū)培訓(xùn)考試制度，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)力度和從業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)那些無(wú)資質(zhì)、已從業(yè)人員分期分批組織從業(yè)資格與專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)和考試，對(duì)新進(jìn)從業(yè)人員嚴(yán)格實(shí)行資格準(zhǔn)入制度。加強(qiáng)對(duì)嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)的安全、衛(wèi)生、人員以及服務(wù)內(nèi)容等方面的日常檢查與督導(dǎo)，建立日常巡檢和督查制度，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)自身日常管理，鼓勵(lì)籌建嬰幼兒早期發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)行業(yè)自律和行業(yè)規(guī)范。

　　2．加大財(cái)政投入力度，動(dòng)員社會(huì)力量參與，建立成本合理分擔(dān)機(jī)制

　　不論是現(xiàn)有工作基礎(chǔ)的服務(wù)延伸還是創(chuàng)新性合作，都需要充足、持續(xù)可靠的經(jīng)費(fèi)投入。為保證公益普惠的基本方向，同樣需要加大財(cái)政投入的力度。建議將嬰幼兒早期發(fā)展工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政府工作目標(biāo)，并列入各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)工作績(jī)效考核內(nèi)容，設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，通過(guò)項(xiàng)目方式，為區(qū)域內(nèi)適齡嬰幼兒及其家長(zhǎng)提供普惠性、公益性早期發(fā)展服務(wù)，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。財(cái)政投入要健全轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)給予傾斜性扶持，促進(jìn)公共服務(wù)均等化和社會(huì)公平。

　　落實(shí)多元辦園思路，突破現(xiàn)有機(jī)制框架，拓寬民政、工商兩條渠道登記的辦法，大力推進(jìn)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)、公民個(gè)人以多種形式舉辦嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)。在規(guī)范監(jiān)管體系的前提下，出臺(tái)鼓勵(lì)性政策，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量積極興辦托兒所和親子園，發(fā)揮其社會(huì)服務(wù)功能，鼓勵(lì)其提供普惠性服務(wù)，對(duì)社會(huì)力量投資達(dá)到一定額度、招收達(dá)到一定規(guī)模的新建機(jī)構(gòu)，按一定標(biāo)準(zhǔn)給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)；集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的社區(qū)（村）對(duì)引入的優(yōu)質(zhì)、專業(yè)機(jī)構(gòu)給予一定優(yōu)惠，支持其為轄區(qū)內(nèi)適齡嬰幼兒及其家長(zhǎng)提供一定比例的公益性早期發(fā)展服務(wù)。

　　探索建立公共財(cái)政支持、社會(huì)參與、家長(zhǎng)合理分擔(dān)成本的嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制，科學(xué)測(cè)算公辦機(jī)構(gòu)（獨(dú)立建制的早期發(fā)展指導(dǎo)中心、附設(shè)在公辦園的早教中心等）和普惠性民辦機(jī)構(gòu)的生均成本，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、物價(jià)正常增長(zhǎng)等因素，適時(shí)地規(guī)范和調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善政府購(gòu)買普惠性早期發(fā)展服務(wù)機(jī)制，切實(shí)減輕家長(zhǎng)的育兒負(fù)擔(dān)。

　　3．充分整合教育、衛(wèi)生計(jì)生和社區(qū)等資源，采取多樣化服務(wù)供給模式

　　充分發(fā)揮教育、衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)的專業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，借助地方高校相關(guān)專業(yè)的作用，利用好各部門(mén)（尤其是衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)）現(xiàn)有服務(wù)平臺(tái)與基層陣地，加強(qiáng)創(chuàng)新與合作，整合資源。以社區(qū)和家庭為基礎(chǔ)，進(jìn)行廣泛深入的社會(huì)宣傳，編印散發(fā)內(nèi)容豐富、形式多樣的宣傳資料，積極傳播科學(xué)育兒理念和知識(shí)，開(kāi)展靈活多樣的嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)。充分考慮服務(wù)半徑和覆蓋范圍，調(diào)動(dòng)、整合與利用各類早期發(fā)展指導(dǎo)中心、幼兒園、社區(qū)學(xué)校（及活動(dòng)中心）、婦幼保健機(jī)構(gòu)和家庭教育指導(dǎo)中心等資源，調(diào)整布局，優(yōu)化布點(diǎn)，確保適齡嬰幼兒及其家長(zhǎng)能夠方便、就近接受服務(wù)。

　　在服務(wù)形式上，應(yīng)符合當(dāng)?shù)貐^(qū)域特點(diǎn)和風(fēng)俗習(xí)慣，豐富指導(dǎo)模式，提供多形式、個(gè)性化的指導(dǎo)服務(wù)，例如，設(shè)立兒童活動(dòng)中心、定期組織育兒沙龍、組織專家咨詢和講座、開(kāi)展親子活動(dòng)、預(yù)約上門(mén)指導(dǎo)、借助現(xiàn)代媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)推送服務(wù)信息，等等。在服務(wù)內(nèi)容上，除了要重視嬰幼兒情緒和社會(huì)性、語(yǔ)言、認(rèn)知等方面的指導(dǎo)外，也要重視提供嬰幼兒生長(zhǎng)發(fā)育、營(yíng)養(yǎng)、疾病預(yù)防等方面的指導(dǎo)。要重視對(duì)家長(zhǎng)科學(xué)育兒的指導(dǎo)，而不是鼓勵(lì)更多的低齡嬰幼兒進(jìn)入機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期看護(hù)。要重視強(qiáng)化家長(zhǎng)的育兒責(zé)任，教授家長(zhǎng)具體、可操作的知識(shí)和方法，提高家長(zhǎng)的育兒信心。

　　4．重視隨遷子女、留守兒童等處境困難群體的嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)

　　如前所述，出于多種原因，留守兒童、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女等處境困難群體（或弱勢(shì)兒童），事實(shí)上無(wú)法從家庭、社會(huì)與市場(chǎng)獲得充分的照顧與養(yǎng)育。與其他家庭相比，這些弱勢(shì)兒童家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低，經(jīng)濟(jì)資源有限、生活條件較差、對(duì)子女早期發(fā)展投入相對(duì)較少。這些弱勢(shì)兒童的健康成長(zhǎng)，需要家庭、社會(huì)與政府的充分關(guān)注。

　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，為確保服務(wù)的公益、公平，應(yīng)采取對(duì)低收入人群免費(fèi)或低收費(fèi)的政策來(lái)提供公共服務(wù)。更何況，對(duì)弱勢(shì)兒童的早期干預(yù)效果往往更加明顯，并能有效減少未來(lái)發(fā)展差距。因此，流入地政府應(yīng)盡快明確把隨遷子女納入當(dāng)?shù)?-3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)體系之中，讓每一個(gè)適齡嬰幼兒都能得到平等、無(wú)歧視的科學(xué)教養(yǎng)；同時(shí)，注重對(duì)隨遷子女家長(zhǎng)提供指導(dǎo)和培訓(xùn)，協(xié)助他們形成并實(shí)踐科學(xué)的育兒觀念與生活方式，提高親子交流、溝通、互動(dòng)的頻次和質(zhì)量，并特別強(qiáng)化這類家庭的安全教育，盡可能消除家長(zhǎng)因外出工作時(shí)間長(zhǎng)、兒童單獨(dú)在家機(jī)會(huì)多而帶來(lái)的安全隱患。生活在農(nóng)村的留守兒童，往往由祖父母（或外祖父母）看護(hù)，與隨遷子女相比，雖然能夠獲得一定程度大家庭、傳統(tǒng)社區(qū)鄰里的支持，但同樣需要加強(qiáng)對(duì)其撫養(yǎng)人或看護(hù)人進(jìn)行上述方面的指導(dǎo)服務(wù)。

　　5．針對(duì)家庭現(xiàn)實(shí)需求，積極探索完善與拓展公共育兒服務(wù)內(nèi)容

　　鑒于嬰幼兒的臨時(shí)看護(hù)或長(zhǎng)期照顧已成為許多雙職工家庭面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，育兒的經(jīng)濟(jì)壓力和照顧負(fù)擔(dān)越來(lái)越沉重，有必要完善與拓展公共育兒服務(wù)內(nèi)容，大力發(fā)展公共托幼機(jī)構(gòu)和兒童課外看護(hù)服務(wù)。目前，0-3歲嬰幼兒以及進(jìn)入幼兒園、小學(xué)的兒童在課外時(shí)間的看護(hù)仍然是空白，因疏于照料導(dǎo)致的兒童傷害事件時(shí)有發(fā)生。隨著人口老齡化的提高，未來(lái)大家庭對(duì)小家庭的相關(guān)支持也會(huì)減少，對(duì)于普通勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，雇傭保姆不但費(fèi)用高昂，還存在一定的安全隱患，嬰幼兒以及兒童課外缺乏照料的問(wèn)題會(huì)日益凸顯。因此，發(fā)展公共托幼機(jī)構(gòu)和兒童課外看護(hù)服務(wù)不但有利于兒童的身心健康發(fā)展，也能夠促進(jìn)全社會(huì)的勞動(dòng)參與。我國(guó)未來(lái)將面臨勞動(dòng)力短缺問(wèn)題，沒(méi)有相關(guān)的公共服務(wù)，勞動(dòng)參與率勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步下降。未來(lái)應(yīng)該在社區(qū)層面發(fā)展一定數(shù)量的公共托幼機(jī)構(gòu)和兒童課外看護(hù)服務(wù)，以滿足不同情況家庭的現(xiàn)實(shí)需求。

　　此外，還應(yīng)鼓勵(lì)有條件的用人單位提供更多的育兒便利條件。一方面，要鼓勵(lì)一些雇傭人數(shù)較多的用人單位自辦或聯(lián)辦托兒所和幼兒園；另一方面，也要鼓勵(lì)用人單位（特別是工作生產(chǎn)一線女職工人數(shù)較多、條件成熟的企事業(yè)單位、開(kāi)發(fā)區(qū)等）為母乳喂養(yǎng)提供必要支持和配套設(shè)施，包括設(shè)立哺乳室，安放電冰箱，供女職工擠奶、存奶使用等。這方面，南京市總工會(huì)正在開(kāi)展的“愛(ài)心母嬰室”項(xiàng)目值得關(guān)注。

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